Não se pode naturalmente falar em integridade da Administração Pública e, particularmente da administração tributária, sem se falar também na integridade das pessoas (funcionários, servidores) que a integram. Isso porque, embora a Administração Pública seja composta, sob o ponto de vista estrutural, por órgãos ou entidades, com competências emanadas da lei, as ações que deles emanam são postas em prática ou executadas por servidores e/ou funcionários com atribuições legais para tal, de sorte que a administração, seja ela de que área for, será uma administração íntegra se, obviamente, for composta, pelo menos em sua maioria, por servidores também íntegros.
Todavia, a integridade (honestidade, probidade) desses funcionários está atrelada, conforme assinala Kaldor, a três fatores: a) status; b) salário; e c) perspectiva de promoção.
Esses requisitos têm a ver, justamente, com o dispositivo da Constituição Federal de 1988, que elevou a administração tributária ao nível de atividade essencial ao funcionamento do Estado, reproduzido abaixo:
Art. 37. [...] [...]
XXII – as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio.
Ora, se para ter a condição de atividade essencial ao funcionamento do Estado, a administração tributária, nos três níveis de atuação estatal (federal, estadual e municipal), tem que contar ou ser exercida por servidores de carreiras específicas, está subjacente a ideia de que seus integrantes devem estar contemplados, entre outros, pelos requisitos a que se referem Kaldor, os quais irão imprimir às tarefas desempenhadas por esses funcionários o grau de importância no contexto das atividades estatais, sobretudo porque a administração tributária se reveste de importância maior entre as demais, uma vez que é ela que carreia os recursos com os quais o Estado pode lançar mão para desenvolver ou implementar as demais
atividades no sentido de cumprir sua finalidade maior - o atendimento das necessidades coletivas ou o bem comum.
A necessidade de tal atividade ser exercida por servidores de carreiras específicas e íntegros se dá em função de ser atividade estatal, permanente, e não atividade de governo, essencial ao funcionamento do Estado, daí merecerem tais servidores ser tratados com a devida importância. Não se pode, portanto, dar a esses servidores o mesmo tratamento da burocracia comum, conforme acentua Paulo Nogueira Batista Jr. (2000, p.215), ao transcrever as ideias de Kaldor nesse sentido, nos seguintes termos:
Uma das preocupações centrais de Kaldor era com a justiça social e a eqüidade vertical do sistema. Recusava-se a aceitar o argumento de que a falta de competência ou honestidade dos funcionários públicos ou a falta de senso de obrigação social dos contribuintes constituíam barreiras intransponíveis à implantação de um sistema eficaz de tributação progressiva nos países subdesenvolvidos. Em artigo publicado em 1963, defendeu o ponto de vista de que era perfeitamente possível erradicar a corrupção e a ineficiência se fosse dada atenção à criação de um corpo permanente de funcionários que tivessem remuneração, status e perspectiva de promoção suficientes para atrair o melhor talento e estabelecer os padrões profissionais de um serviço público de alta qualidade e de status social privilegiado.
Kaldor insistiu nesses argumentos em diversas ocasiões. Em uma das conferências que pronunciou na Fundação Getúlio Vargas do Rio de Janeiro, em 1956, publicada no ano seguinte na Revista Brasileira de Economia, Kaldor destacou que era ‘inútil esperar uma administração tributária eficiente com base na estrutura e na escala de salários de uma burocracia comum’. Para ele, era fundamental o reconhecimento de que ‘a eficiência de qualquer administração tributária depende da competência e da integridade do pessoal dirigente, o que só pode ser obtido a preços correspondentemente elevados’. (grifou-se).
Para Kaldor, a eficiência da administração tributária depende da relevância que obrigatoriamente os dirigentes estatais devem dar a essa atividade, reconhecendo-a como uma atividade a ser exercida por um corpo de funcionários permanente, bem pago e bem treinado. Isso naturalmente não será obtido sem que o Estado gaste ou faça o devido investimento e despenda os recursos orçamentários necessários para alcançar tais objetivos.
A opinião do referido autor, aqui, se compatibiliza com o que foi discorrido sobre a mitigação do princípio da não afetação da receita, segundo o qual as atividades da administração tributária terão recursos prioritários para a realização de suas atividades (CF/88, art. 37, XXII, c/c o art. 167, IV). Ressalte-se ainda, neste aspecto, que Juarez Freitas (2007, p. 119-120), ao analisar a importância da inclusão do inciso XXII ao art. 37, da Constituição Federal, no tocante à relevância que se deve dar às carreiras de Estado, destaca:
[...] Assim, consciente de que o futuro das instituições depende, em larga medida, da salvaguarda de carreiras de Estado, sem as quais periclitam a continuidade e o funcionamento da administração pública (da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios), o Congresso Nacional deixou, aqui e acolá, sinais de cautela. É precisamente nesse rol que se encaixam o acréscimo do inciso XXII ao art. 37 e a nova redação conferida ao inciso IV do art. 167, todos da CF (Emenda Constitucional 42/2003), ao tratar da administração tributária como essencial ao funcionamento do Estado. Deveras, o sentido finalístico de ambos os dispositivos é confluente com a perspectiva de estatuir tratamento diferenciado para determinadas carreiras de cuja atuação eficiente e proba depende, em larga medida, não só o funcionamento das instituições, mas também, e sobretudo, o exercício legítimo da discricionariedade administrativa.
A estabilidade na carreira de Estado (nas hipóteses em que o constituinte não cuidou de vitaliciedade), para além das mudanças pontuais, deve ser vista como qualificada (sem que aceite, neste caso, o enxugamento de que trata o art. 169 da CF), desempenhando valiosa tríplice finalidade. De fato, tal proteção de alçada constitucional colima garantir as políticas públicas, uma vez que são os servidores estáveis que asseguram a permanência de metas do Estado (de longo prazo), sem prejuízo de alterações conjunturais, a cargo dos agentes políticos, transitórios por definição.
[...]
Ao fim e ao cabo, a estabilidade representa uma contrapartida para as sérias restrições e desvantagens trazidas pela relação não-contratual. Em apoio dessas assertivas, os administradores que exercem funções típicas e finalísticas de Estado (funções essenciais), além de terem a garantia de acesso impessoal do concurso público, merecem a proteção adicional de anteparos formais e substanciais contra voluntarismos residuais do coronelismo mandonista e enxugamentos lineares e destituídos de motivação razoável. Não aceitar o patrimonialismo no uso do poder é pressuposto da autêntica legitimidade no campo da discricionariedade administrativa. (grifou-se).
Assim, aos requisitos que Kaldor considera relevantes para se ter uma administração tributária proba e eficiente, reitere-se, status, salário compatível com a função e perspectiva de promoção, agregue-se a estabilidade, que se constitui, na lição de Juarez Freitas, noutro requisito de extrema relevância para a valorização dos servidores que integram essa atividade estatal, servindo de anteparo contra medidas conjunturais de governos de plantão que eventualmente venham a tomar medidas descabidas, como, por exemplo, demitir ou estabelecer programas de desligamento voluntário sob o pretexto de enxugar a máquina administrativa.
A propósito, em trabalho elaborado pelo Unafisco Sindical (Nota Técnica n° 01/2007)31, no qual são analisadas as implicações técnicas do PAC - Programa de Aceleração do Crescimento do atual governo sobre os servidores públicos, o sistema tributário e a administração tributária, consta em destaque referência aos estudos de Kaldor, nos seguintes termos:
31 Nota técnica elaborada pelo Departamento de Estudos Técnicos do Unafisco Sindical - Sindicato Nacional dos
O economista Nicholas Kaldor já destacava nas décadas de 1950 e 1960 a importância da administração tributária para o bom funcionamento do sistema tributário afirmando que a eficácia do sistema tributário não é apenas uma questão de legislação tributária apropriada, mas de eficiência e integridade da administração tributária. E que para ‘encontrar pessoas capazes e íntegras para assumir essas funções, se for suficientemente reconhecida a importância das tarefas que elas estão sendo chamadas a executar, e isso deve estar plenamente refletido no seu status, salários, perspectivas de promoção etc. Qualquer gasto adicional incorrido na melhora do status e do pagamento dos funcionários do departamento de arrecadação propiciará provavelmente um grande retorno em termos de aumento de receita’. Esses conjuntos de medidas requerem o fortalecimento da máquina fiscal do país, portanto da administração tributária. Nesse sentido, é necessária uma política de recursos humanos que valorize os auditores-fiscais da SRF32, com valorização
salarial e de carreira, além de programas de treinamento, atualização e qualificação profissional. Com isso, a SRF terá ganhos de eficiência e eficácia.
No Brasil, as categorias de servidores que integram as administrações tributárias nos três níveis de governo (federal, estadual e municipal) contam com planos de carreira, entretanto, não contam ainda com a devida importância dentro da estrutura governamental, pois, não raro, lutam pelo reconhecimento de seus direitos, deflagrando greves, sobretudo para receberem um salário justo, compatível com as funções que exercem, por um plano de carreira que contemple promoções por eficiência individual e coletiva e por tempo de serviço para que, quando se aposentarem, não venham a perder a paridade com os servidores que estão na ativa ou perder os direitos que durante tanto anos contribuíram para deles usufruírem.
2.5.1.2 O problema da corrupção
A Administração Pública e, particularmente, a administração tributária não estão imunes às mazelas causadas pela corrupção, uma vez que ela permeia toda a sociedade, sobretudo a sociedade brasileira. De acordo com a ONG Transparência Internacional, o Brasil no ranking dos 22 países mais ricos do mundo33, considerando-se que, quanto maior o índice, menos corrupto é o país, encontra-se entre os mais corruptos, conforme retrata a seguinte tabela:
32 A Secretaria da Receita Federal (SRF) foi transformada em Secretaria da Receita Federal do Brasil- RFB (Lei
nº 11.457/2007, art. 1º).
33 “Uma pesquisa divulgada pela ONG Transparência Internacional na semana passada colocou o Brasil, mais
uma vez, na lista dos países mais corruptos do mundo. O estudo, que ouviu executivos com negócios em 22 das nações mais ricas do planeta, revela que o Brasil ocupa a quinta colocação entre os países onde o suborno é mais difundido. Só perde para Índia, México, China e Rússia.” (VEJA, 2008, p. 68).
PAÍSES ÍNDICE DE CORRUPÇÃO