o ITCD, o IPVA e o ICMS, um imposto eminentemente fiscal, dependem ainda financeiramente das transferências constitucionais, sobretudo dos repasses do FPE, o que compromete sobremodo a autonomia financeira dos Estados-membros, ficando tais unidades federativas em constante dependência, embora não tanto quanto os municípios, do governo federal19.
Essa distorção é agravada ainda mais ao se levar em conta as disparidades regionais e sociais que caracterizam o Estado brasileiro, porquanto há regiões mais desenvolvidas (Sul e Sudeste) e regiões menos desenvolvidas (Norte, Nordeste e Centro-Oeste), cada uma delas com peculiaridades próprias que exigem tratamento diferenciado no atendimento das demandas sociais das unidades federativas que as integram. Ao se discorrer no capítulo inicial sobre a finalidade do Estado brasileiro, deu-se ênfase ao teor do art. 3° da Constituição Federal, destacando-se do referido dispositivo constitucional os seguintes incisos, conforme transcrição infra:
Art. 3° Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: [...]
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
Para atingir tais objetivos é preciso, portanto, que se leve em conta, na estrutura do Estado brasileiro, uma federação com três níveis de poder (federal, estadual e municipal) e que se considere, também, como essa federação se estabelece do ponto de vista fiscal, até porque se o Estado brasileiro tem que cumprir sua finalidade maior, que é em suma atender às diversas demandas sociais ou coletivas, não poderá fazê-lo sem levar em conta esta estrutura e relevar, outrossim, que se as outras unidades integrantes da Federação (Estados-membros e Municípios) participam ora com exclusividade, ora de forma comum ou de forma concorrente
19 Excetua-se o Estado de São Paulo. Como um dos Estados-membros mais desenvolvidos e que mais contribui
para a arrecadação federal, ao contrário da maioria das demais unidades federativas, responde em grande medida com a arrecadação do IR e do IPI para a formação do FPE e do FPM.
na prestação de serviços públicos, que em conjunto contribuirão para o atendimento da finalidade do Estado como um todo.
Tais unidades federativas não poderão prover os serviços públicos que lhes competem e são demandados pela sociedade no âmbito de suas competências ou jurisdições se não dispuserem dos recursos necessários e/ou suficientes para tal, uma vez que, pelas distorções já apontadas, somente com as receitas próprias essas unidades federativas pouco poderiam fazer. Com a finalidade, pois, de reduzir as desigualdades ou equilibrar as unidades federativas sob o ponto de vista financeiro, é que existe o mecanismo de transferência de receitas entre as unidades federativas, com destaque aqui no Brasil para os Fundos de Participação (FPE e FPM). A importância desse processo é salientada por Edilberto Carlos Pontes Lima (2003, p.127), nos seguintes termos:
O estudo das transferências intergovernamentais é muito importante para a compreensão do tipo de federalismo fiscal existente em um país. O modelo brasileiro permitiu a cada esfera de governo impor, administrar e coletar seus próprios tributos. Emblemático é o fato de o principal tributo do país estar na competência de estados. Municípios também são responsáveis por tributos importantes.
A despeito disso, o volume de transferências da União para os estados e municípios e de estados para municípios é significativo. Em grande parte, isso se deve às conhecidas diferenças entre as unidades da Federação. Por exemplo, a renda per capita de São Paulo é seis vezes maior que a do Piauí.
Além da busca de equalização fiscal, o sistema de transferências também objetiva concentrar alguns tributos na esfera de governo com melhores condições de administrá-los. É o caso, por exemplo, do Imposto de Renda arrecadado pela União e posteriormente repartido com as demais esferas. Também é essa a situação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), administrado pelos estados e repartido com os municípios. Note-se que esse é o argumento que faz muitos defenderem a administração desse imposto pela esfera mais alta de governo, no caso a União, a exemplo de outras federações.
O referido autor acentua ainda que tal mecanismo é utilizado com o propósito de melhorar o sistema tributário, inclusive sob o aspecto da eficiência deste, ao aduzir:
O aspecto da transferência com o objetivo de melhoria do sistema tributário como um todo também tem fortes razões relacionadas à eficiência. Muito citado é o caso de impostos sobre o valor adicionado, que são melhor administrados pela esfera mais alta de governo vis-a-vis cada nível de governo ter seu próprio Imposto sobre valor Agregado (IVA). Torna-se mais fácil a uniformidade de alíquotas, a administração do mecanismo de créditos e débitos característico desse sistema e a fiscalização.
Naturalmente, a concentração na esfera federal gera necessidade de transferência às outras esferas de governo.
No Brasil, esse mecanismo é bem conhecido. Apesar de o imposto sobre valor adicionado (ICMS) ter ficado com os estados, o governo federal arrecada o Imposto de Renda e o transfere a estados e municípios. Nesse caso, a razão é menos de
eficiência econômica e mais de justiça social e deficiência técnica e administrativa de algumas unidades da Federação para recolhê-lo. Oates (1999) cita evidências indicando que sistemas tributários estaduais e locais são normalmente mais regressivos que sistemas federais, o que serve de argumento central para concentrar grande parte da arrecadação na esfera federal, para posterior transferência.
[...]
Finalmente, o objetivo da equalização fiscal entre jurisdições é muito importante em federações com grandes desigualdades entre municípios, entre estados e entre regiões. É tipicamente o caso brasileiro, em que a renda per capita entre estados é muito distinta. O sistema de transferências por meio de fundos de participação foi concebido com a idéia de distribuir melhor a renda na Federação, estabelecendo coeficientes de participação em proporção contrária à renda per capita e direta ao tamanho do estado, de forma que São Paulo, o de maior renda per capita, é o estado que menos recebe, ao passo que a Bahia, de grande dimensão territorial e população e baixa renda per capita, é o que mais recebe. (LIMA, 2003, p.129-130).
Há, segundo Sacha Calmon Navarro Coelho (2000, p.219), duas formas de participação de uma pessoa política no produto da arrecadação de outra: a direta e a indireta. A primeira se caracteriza por ser uma relação simples, como, por exemplo, o direito que têm os municípios de participar de 25% do ICMS estadual (quota-parte) arrecadado em seus territórios. A forma indireta, por sua vez, requer uma relação complexa, porquanto se formam fundos que serão constituídos por parcelas de receitas de determinados impostos, para depois ser rateados entre os partícipes beneficiários à luz de critérios legais preestabelecidos. Navarro Coelho (2000, p. 219) destaca ainda que a vigente Carta Política adotou as duas formas acima, entretanto critica sua inclusão no capítulo do Sistema Tributário, pois a seu ver tais disposições deveriam integrar o tópico das Finanças Públicas, ao aduzir que:
A Constituição de 1988 adotou as duas formas ou fórmulas, estabelecendo um complicado sistema de transferências fiscais entre as pessoas políticas que convivem na Federação.
De observar que esta questão da repartição das receitas fiscais ou, noutro giro, das participações das pessoas políticas no produto da arrecadação das outras, não tem absolutamente nenhum nexo com o Direito Tributário. Em verdade são relações intergovernamentais, que de modo algum dizem respeito aos contribuintes. A inclusão da seção ou, por outro lado, do assunto versado, no Capítulo do Sistema Tributário, constitui evidente equívoco. Deveria ser aberto um capítulo para o sistema federal de transferências fiscais, de modo a dar sistematização ao texto constitucional, ou então encartar o tema no Capítulo II do Título VI, que cuida das Finanças Públicas. Certo é que, por comodismo ou falta de sistemática, deixou-se o constituinte levar pela tradição atécnica e repetiu o erro já existente na Carta outorgada de 1967.
Sendo ou não de Direito Tributário, tal mecanismo é utilizado como forma de amenizar o desequilíbrio financeiro existente entre as unidades federativas, propiciando às que não dispõem de receitas próprias suficientes para exercer sua autonomia financeira plena, que, pelos menos, possam melhor desempenhar as competências e/ou atribuições na prestação dos serviços públicos que lhes caibam no contexto da Federação brasileira.