Todas as recomendações acima não deveriam, em princípio, segundo Batista Jr. (2000, p.215-216), dar ensejo a grandes controvérsias sob o ponto de vista técnico ou econômico, entretanto, havia uma dificuldade a ser enfrentada na visão de Kaldor, aquela de natureza política, ao transcrever a opinião do economista húngaro:
[...] Estamos convencidos de que um sistema eficiente de tributação está bem ao alcance da capacidade administrativa da maioria dos países subdesenvolvidos e que evitação e evasão35 de impostos em grande escala não constituem problemas técnico
e administrativo insuperáveis, mas problema de pressão política que conduz a uma legislação falha e a uma administração inoperante. Sem dúvida, um sistema fiscal ineficiente será sempre preferido por todos aqueles a quem um sistema adequado e eficiente possa afetar; e, como estes formam o grupo de maior influência na sociedade, surgem os mais formidáveis obstáculos políticos contra a criação de qualquer sistema eficaz de tributação. (grifou-se).
Batista Jr. (2000, p.216) acentua com a citação de Kaldor que o problema da pressão política que alguns países subdesenvolvidos sofrem para não implementar um sistema tributário e uma administração tributária eficiente é que sempre houve grupos econômicos interessados na manutenção do status quo. Quanto à situação desses países, inclusive o Brasil, salienta:
Chegamos aqui ao cerne do problema da administração e da fiscalização em países subdesenvolvidos. No decorrer dos últimos quarenta anos, a economia e a sociedade brasileiras mudaram muito, mas certos problemas estruturais apontados por Kaldor permanecem basicamente inalterados. Como economista, dizia ele na ocasião, a sua
34 Os funcionários públicos de todos os níveis (federal, estadual e municipal) ainda estão sujeitos a serem
penalizados pelos crimes previstos no Código Penal. Em nível federal, os funcionários públicos estão sujeitos aos direitos e deveres estabelecidos em seu estatuto próprio (Lei n° 8.112/90).
35 Houve aqui, certamente, um erro de transcrição, pois o correto seria dizer: “[...] e que evitarão a evasão de
preocupação não era com os aspectos políticos, mas com os aspectos econômicos, técnicos e administrativos. Contudo, fazia questão de frisar que ‘os verdadeiros obstáculos são os primeiros e não os últimos, embora se apresentem invariavelmente disfarçados sob as cores destes’. Outra observação que continua, sem dúvida, perfeitamente válida mais de quarenta anos depois da passagem desse grande economista pelo Brasil.
Em texto posterior, já citado, Kaldor voltou a abordar a dimensão política do problema ao discutir a subutilização do ‘potencial de tributação’ nos países subdesenvolvidos. Essa subutilização refletia certamente insuficiência da legislação tributária, da administração tributária ou uma combinação dos dois tipos de problemas. Porém, as insuficiências legislativas e administrativas não podiam, por sua vez, ser atribuídas senão parcialmente à falta de conhecimento, compreensão ou competência, pois resultavam também da ‘resistência de poderosos grupos de pressão que obstruem o caminho de uma reforma efetiva’. (grifou-se).
Chama ainda a atenção para o fato de que Kaldor deu ênfase à dimensão política relacionada com as questões acima, uma vez que o referido economista, como assessor em matéria tributária no Reino Unido, bem como em vários outros países subdesenvolvidos desde os anos 50, enfrentou na prática vários problemas na tentativa de implantar reformas tributárias que não deram certo por pressões de grupos políticos que se insurgiram contra as mudanças por ele propostas. Num dos países em que assessorou seu governo (Ghana), em 1961, propôs impor a cobrança de um empréstimo compulsório e a tributação das empresas multinacionais, o que deu ensejo a uma onda de protestos políticos e greves. No mesmo ano acima, porém, assessorando o governo da Guiana Britânica, propôs a cobrança de empréstimos compulsórios e medidas de combate à evasão, o que provocou a deflagração de uma greve geral e sérios tumultos que exigiram, para sua contenção, a intervenção de tropas britânicas. (BATISTA JR., 2000, p.216-217).
Ressalta, também, o fato de que a insuficiência das receitas públicas nas economias subdesenvolvidas refletia, em larga medida, na visão de Kaldor, a incapacidade de se tributar os setores mais ricos da comunidade, pois “Alguns países têm fracassado visivelmente na imposição de tributos às classes ricas - principalmente, acredito, os países da América Latina”. Porém, entendia o economista húngaro, não haver dificuldades técnicas insuperáveis à implementação da tributação progressiva nos países menos desenvolvidos, ao aduzir:
Não é tarefa impossível imaginar leis e procedimentos administrativos que obriguem até mesmo o mais recalcitrante (ou astuto) milionário da América Latina ou do Oriente Médio a entregar em impostos uma parcela razoável de sua renda ou patrimônio ao Estado. (KALDOR apud BATISTA JR., 2000, p.218).
Com tal afirmação, Kaldor não queria afirmar que uma reforma tributária dessa natureza teria grandes chances de ser aceita nos países onde ela era mais necessária, salienta Batista Jr. (2000, p. 218), ao transcrever a lição do referido autor, nos seguintes termos:
[...] A defesa da reforma fiscal não é uma opção mágica capaz de alterar furtivamente o equilíbrio do poder político. Não há dúvida de que assessoramento especializado sobre reforma tributária pode ser muito útil para tornar homens de boa vontade - ministros ou funcionários - conscientes da natureza precisa das alterações legislativas e administrativas necessárias. Mas o que pode ser de fato alcançado não depende apenas da boa vontade individual de ministros ou da correta avaliação intelectual dos problemas técnicos envolvidos. Trata-se, acima de tudo, de uma questão de poder político. (grifou-se).
O economista brasileiro acentua ainda as observações de Kaldor sobre as diferenças de funcionamento do sistema político nas democracias modernas e nos países subdesenvolvidos da América Latina e outras regiões. Assim, numa democracia bem-sucedida, afirmava o economista húngaro, o equilíbrio de poder político é ele mesmo um reflexo de “um acordo social contínuo” entre os interesses conflitantes de grupos e classes, que se deslocam automaticamente em resposta a pressões variáveis. Kaldor afirmava ainda que em países subdesenvolvidos, todavia, cujo eleitorado é constituído por pessoas ignorantes e iletradas, as instituições políticas funcionam de outro modo, ou seja, por eleições periódicas e sistemas multipartidários, que não servem como instrumentos para assegurar “um ajustamento contínuo e pacífico”, conforme retrata a seguinte afirmação de Kaldor (BATISTA JR., 2000, p.219):
O poder permanece nas mãos de certos grupos dominantes, independentemente deste ou daquele partido estar no governo, ou de existir um governo eleito ou uma ditadura de algum tipo. A história dos dez últimos anos revelou inúmeros exemplos - na Ásia ou na América Latina - de ditaduras que substituíram sistemas parlamentares ou vice-versa, sem modificar significativamente o equilíbrio de poder subjacente na sociedade.
Correlacionando as idéias de Kaldor com o cenário político-institucional vigente à época, Batista Jr. (2000, p.219) comenta que nas décadas seguintes, inclusive no Brasil, seriam produzidos muitos exemplos adicionais de mudanças de governo ou de regime político que deixam o sistema básico de poder essencialmente inalterado. Aduz ainda, neste aspecto, sobre a análise feita por Kaldor a respeito do sistema tributário em países menos desenvolvidos, especialmente suas considerações sobre as restrições políticas ao fortalecimento da administração tributária, conclusões essas que são ainda de grande valia na atualidade. Por derradeiro, alude sobre o texto que Kaldor produziu em 1963, intitulado “Will
Underdevelopted Countries Learn to Tax?”36, com indagações que continuam sem resposta,
trazendo à colação parte do referido trabalho, cujo teor traduz justamente tal indagação, conforme transcrição abaixo:
O problema a ser resolvido, e para o qual ninguém ainda encontrou solução satisfatória, é como realizar esta mudança do equilíbrio de poder necessária para evitar revoluções sem fazer revolução. [...] Há casos na história - a Inglaterra do século XIX é um exemplo óbvio - de uma classe privilegiada que voluntariamente abre mão de privilégio em nome da estabilidade social. Ela o fez a partir de uma avaliação instintiva de seus interesses de longo prazo. Mas, quando as classes dominantes não mostram qualquer sinal desses instintos, pode-se levá-las a adquiri-los?
A resposta a essas indagações não é fácil de ser dada, porquanto cada sociedade está sob influência de vários fatores: econômicos, políticos e sociais que imprimem a cada uma delas certas peculiaridades e a qualificam em determinado momento histórico como atrasada ou desenvolvida. É certo também que sempre houve grupos de pessoas (donos dos meios de produção, elite política ou econômica, etc.) que, em suas relações com o Estado, usufruem de vários benefícios, inclusive de natureza tributária (imunidades, isenções, por exemplo), muitas vezes concedidas ou conseguidas ao arrepio dos princípios constitucionais e da justiça tributária.
Cabe, entretanto, refletir e analisar tais relações a fim de compreendê-las melhor, inclusive sob o ponto de vista da tributação e, particularmente da administração tributária, no intuito de que possam ser criados mecanismos legais e legítimos com vistas a se ter no futuro um sistema tributário que propicie a redistribuição de renda e permita ao Estado reduzir as desigualdades regionais e sociais; enfim, que se implemente um sistema tributário mais justo, evitando-se, assim, que alguns privilégios sejam concedidos a determinados grupos ou setores econômicos, que pouca ou contribuição nenhuma dão para o desenvolvimento do país, em detrimento daqueles para os quais o Estado deve direcionar os recursos advindos da tributação – o povo.
A princípio, o termo ou expressão “administração tributária” significaria apenas as atividades dessa área da Administração Pública que se preocupa com a arrecadação de tributos de uma forma geral.
Não é assim, todavia, que a referida expressão deve ser compreendida, pois o termo engloba não só a atividade de arrecadar o tributo, mas também as fases de constituição do crédito tributário (lançamento), de controle, arrecadação, bem como a de julgamento dos processos fiscais, entre outras tarefas, conforme se verá no desenvolvimento deste Capítulo.