A autonomia financeira dos Municípios, ao contrário das demais unidades da federação brasileira, é uma das que merecem maior reflexão, sob os seguintes aspectos: político; quanto à participação da arrecadação municipal no contexto nacional; e relativamente ao exercício da competência tributária dos Municípios, analisados a seguir:
2.3.4.3.1 Aspecto político
Desde a formação do Estado ou da nação brasileira, o município goza de autonomia política e até mesmo de certo poder jurisdicional, como ocorreu no Brasil Colônia e parte do Brasil Império. Entretanto, o município não tinha competência para instituir tributos. Mesmo com a proclamação da República, em 1891, na qual se adotou o modelo de federação dos EUA, com dois níveis de poder, federal e estadual, os municípios continuaram sem competência para instituir seus próprios tributos. Somente a partir da Constituição de 1934, é que foram estabelecidas as regras constitucionais a fim de que os municípios instituíssem seus próprios tributos, sem, no entanto, figurarem como unidades políticas da federação. Essa condição só veio com a promulgação da Constituição Federal de 198820.
Acentua-se ainda, neste aspecto, o fato de o número de municípios no Brasil ter aumentado significativamente nas últimas décadas, o que compromete sobremaneira a autonomia financeira dessas unidades federativas, porquanto ao serem criados novos municípios dando atenção somente ao critério eleitoreiro da localidade e/ou de políticos interessados apenas em sua promoção pessoal, sem dar a devida importância a outros requisitos, como o potencial econômico da região, índice de escolaridade da população local, infraestrutura local (escolas, postos de saúde, saneamento básico, estradas, eletrificação, etc.),
20 Na CF/1891, somente a União e os Estados-membros decretavam seus impostos, conforme arts. 7° e 9°,
respectivamente. Na CF/1934, o art. 89 estabelece que os municípios têm competência exclusiva para decretar impostos prediais e de licenças, bem como taxas de serviços municipais, entre outros que as leis estaduais lhes atribuírem. Na CF/1937 (art. 28), pertencem aos municípios: I - o imposto de licenças; II - o IPTU; III - os impostos sobre diversões públicas; e IV - as taxas sobre serviços municipais. Na CF/1946 (art. 29), pertencem aos municípios os mesmos impostos discriminados na CF/1937, com o acréscimo do imposto sobre atos de sua economia (art. 29,V). Além disso, a CF/1946 atribui aos municípios, a teor do art. 30, I, II, III, cobrar contribuição e melhoria, taxas e quaisquer outras rendas que possam provir do exercício de suas atribuições e da utilização de seus bens e serviços. Na CF/1967 (EC n° 1/69), os municípios, segundo o art. 24, I e II, têm competência para instituir o IPTU e o ISS e, de acordo com o art. 18, I e II, instituir, taxas e contribuição de melhoria. Na CF/1988, já como pessoas jurídicas de direito público interno e entes federativos (arts. 1° e 18), os municípios podem instituir, além de taxas e contribuições de melhoria (art. 145, I, II), o IPTU, o ITBI e o ISS (art. 145, I, c/c o 156, I, III e III).
se está, na verdade, agregando-se mais elementos para distorcer ainda mais o modelo federativo brasileiro21.
A criação de novos municípios sem dar a devida atenção a esses requisitos contribui apenas para vulnerar ainda mais a autonomia financeira desses entes políticos, pois sem atenderem a essas condições e aos requisitos estabelecidos na Constituição Federal de 198822 e, naturalmente sem recursos próprios, ficarão a depender permanentemente das transferências constitucionais, sobretudo do repasse, cada vez mais em menor proporção, do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Neste aspecto, Rezende e Afonso (2004, p.325) acentuam que:
O excesso de transferências trouxe distorções adicionais para a Federação. Entre elas, um incentivo financeiro à fragmentação política no nível local, que levou à criação de 1.465 novos municípios na década passada - um aumento de 30% no número de municípios nos últimos dezesseis anos. Como as regras estabelecidas na Constituição de 1988 permitiam a separação política de antigos distritos baseada apenas em um referendo público23 realizado na região que pedia a separação, o
resultado era facilmente previsível, pois os novos municípios lucravam com a separação, deixando a outra parte do município empobrecida. (grifou-se).
Outra conseqüência negativa foi a perda de interesse dos contribuintes locais pela política local. Como a maior parte de seus orçamentos vem de transferências, a responsabilidade perante a população foi seriamente afetada. Com exceção da capital do estado e algumas outras áreas urbanas importantes, as receitas próprias representam menos de 20% das receitas municipais, significando que a clássica abordagem de Tiebout da competitividade no nível local não se aplica no caso brasileiro. Devemos observar que o mesmo se poderia dizer dos estados, pois em doze dos vinte e sete as receitas próprias respondem por menos de 50% de seus respectivos orçamentos.
21 De acordo com o Anuário Estatístico do Brasil, nas seguintes décadas: 1940, 1950, 1960, 1970 e 1980, 1990,
2000, e 2006, foram criados e instalados os seguintes municípios: 1.574, 1.889, 2.766, 3.952, 3.974, 4.491, 5.507 e 5.564, respectivamente (IBGE, 2006, v. 66, p.1-18). O Jornal Folha de S. Paulo, com base na mesma fonte de pesquisa, publicou em sua edição de 5-10-2008, em comemoração aos 20 anos da CF/88, entre outras, matéria concernente à geografia política e a evolução do n° de municípios no Brasil, destacando que depois da CF/88 foram criados 1.288 municípios. Assinala ainda o referido Jornal que: “De acordo com o estudo, feito com base em dados oficiais enviados por 5.000 municípios à STN (Secretaria do Tesouro Nacional), existem no Brasil 1.609 prefeituras que têm um ‘custo político’ superior a 25% de suas receitas líquidas.”
22 “Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os
estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. [...] § 4° A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.” (grifou-se).
23 Na verdade não é um referendo, mas sim um plebiscito, conforme aduz o art. 18, § 4°, da CF/88. Ambos,
plebiscito e referendo, previstos no art. 14, I e II, respectivamente, da CF/88, são instrumentos da democracia participativa. Há, entretanto, diferenças entre os dois institutos, pois enquanto o plebiscito diz respeito a uma consulta popular a priori, ou seja, antes da aprovação da lei, o referendo constitui-se numa pesquisa popular a posteriori, isto é, depois de aprovação da lei.
2.3.4.3.2 Participação da arrecadação municipal no contexto nacional
Para se ter a autonomia financeira plena dos Municípios, seria necessário que tais entes políticos dispusessem em seus orçamentos de uma significativa participação na rubrica de receitas próprias, oriundas da arrecadação dos impostos que legalmente podem instituir, lançar e cobrar, quais sejam, o IPTU, o ITBI e o ISS (CF/88, art. 156, I, II e III).
Sabe-se, no entanto, que os Municípios, apesar de terem, a princípio, recebido maior poder tributário na Constituição de 1988, com a ampliação da competência tributária para instituir os tributos acima discriminados e serem, também, contemplados com uma maior participação no FPM, isso não foi o bastante para lhes proporcionar, sob o ponto de vista financeiro, a autonomia de que, na condição de unidades políticas da federação, mereceriam ser detentores, conforme é retratado em trabalho da lavra do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)24, no qual se mostra a distribuição proporcional das receitas municipais em relação à arrecadação dos demais entes federativos (União e Estados-membros), no ano de 2003, evidenciando, sob o aspecto dos instrumentos de modernização da administração
tributária dos municípios brasileiros, a baixa participação das receitas tributárias desses
entes políticos em relação à carga tributária bruta nacional, conforme retrata o trecho abaixo:
Esses resultados, no entanto, não são satisfatórios quando analisamos o peso dos municípios na arrecadação tributária nacional (União, estados e municípios). A Tabela 7 mostra que, em 2003, os municípios foram responsáveis por apenas 5,1% de toda a arrecadação tributária, contra 67,9% da União e 27% dos estados. Com as transferências governamentais, os municípios passaram a responder por cerca de 19% da receita disponível nacional e a participação da União caiu para 52,2%. Outro indicador importante para os municípios é a Carga Tributária Bruta Nacional, que mede o peso da arrecadação tributária em termos de Produto Interno Bruto. Em 2003, chegou a 34%. Na distribuição pelos entes federativos, a União ficou responsável por 23,1%, os estados por 9,2% e os municípios por apenas 1,7%. Com as transferências, a participação dos municípios subiu para 6,6% e a da União caiu para 17,7%.
Tabela 7. Distribuição proporcional das receitas e proporção da carga tributária bruta nacional, segundo esfera da federação - Brasil - 2003
Distribuição proporcional das
receitas (%) tributária bruta nacional Proporção da carga (%)
Esfera da Federação
Arrecadação
tributária Receita disponível Arrecadação tributária Receita disponível
Total 100,0 100,0 34,0 34,0
Federal 67,9 52,2 23,1 17,7
Estadual 27,0 28,5 9,2 9,7
Municipal 5,1 19,3 1,7 6,6
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de Contas Nacionais, Sistema de Contas Nacionais 2003.
Os referidos indicadores mostram que embora esteja havendo um aumento da arrecadação própria dos municípios esta não vem crescendo na mesma proporção que a importância destes entes federativos na esfera pública nacional. Em outras palavras, os municípios continuam dependendo muito das transferências governamentais. A razão para isso encontra-se na falta de infra-estrutura física e informacional que prevalece em grande parte dos municípios brasileiros, impedindo que haja um aumento mais expressivo da sua arrecadação própria. A ausência de instrumentos de gestão tributária, tais como: sistemas cadastrais informatizados e integrados; mapeamentos de unidades territoriais e residenciais; cobrança de taxas instituídas; etc., fazem com que a arrecadação própria dos municípios brasileiros fique abaixo da de países como Suécia (35,2%), EUA (16,3%) e Bolívia (10,9%). (IBGE, 2004, p.33-34).
2.3.4.3.3 Exercício da competência tributária dos Municípios
Os Municípios, na estrutura da Federação brasileira, reger-se-ão por Lei Orgânica própria, aprovada nos termos dos princípios estabelecidos na Constituição Federal e na Constituição do respectivo Estado-membro (CF/88, art. 29), devendo exercer, entre outras, as seguintes competências, conforme aduz o seguinte dispositivo da Lei Maior:
Art. 30. Compete aos Municípios: [...]
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar constas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
A competência para os Municípios instituírem seus tributos está discriminada no art. 156, I, II e III, da Constituição Federal, ou seja, o IPTU, o ITBI e o ISS. Sabe-se, no entanto, que tais entes federativos nem sempre exerceram plenamente o exercício de suas competências tributárias. Isso se deu por vários motivos, sobretudo por razões de natureza política, pois muitos candidatos a cargos eletivos preferiam angariar adeptos com promessas falaciosas, atualmente inadmissíveis sob o ponto de vista ético e jurídico, de que não iriam cobrar tributos dos cidadãos residentes na localidade.
Conforme é retratado em trabalho da lavra do IBGE (Recursos para a gestão municipal, 2006, p.23-24),25 mostra-se a distribuição proporcional dos municípios brasileiros que cobram o IPTU e a relação existente entre tal cobrança e a informatização dos cadastros do referido imposto e o ISS, bem como em relação às classes de tamanho da população dos municípios, conforme retrata o trecho abaixo:
A Constituição de 1988 representou o restabelecimento das bases do pacto federativo brasileiro, beneficiando especialmente as esferas subnacionais de governo, que passaram a contar com maior autonomia política, além de assumirem um maior número de funções administrativas. Cabe destacar, neste último caso, a participação ativa dos municípios brasileiros no processo de elaboração e implementação de políticas setoriais, que até então eram de competência exclusiva da União.
O aumento das atribuições municipais, por outro lado, vem forçando estes entes federados a implementarem uma série de processos de modernização e racionalização de suas máquinas administrativas, cujo objetivo maior é garantir o efetivo cumprimento das suas crescentes funções. Outro objetivo está na busca de maior sustentabilidade financeira por parte dos municípios, que continuam a depender fortemente das transferências governamentais. Para ilustrar, em 2003 os municípios foram responsáveis por apenas 5,1% de toda a arrecadação de tributos, contra 67,9% da União e 27,0% dos estados. Com as transferências governamentais, os municípios passaram a responder por cerca de 19,0% da receita disponível nacional e a participação da União caiu para 52,2% (SISTEMAS..., 2004).
Para tanto, a instituição e informatização de cadastros, cobranças de taxas, e a adoção de mecanismos de incentivo à implantação de empreendimentos são instrumentos que vêm sendo utilizados pelos municípios com o objetivo de garantir maior autonomia financeira. Nesse sentido, o objetivo de presente capítulo é verificar se os municípios brasileiros vêm implementando os referidos instrumentos, bem como apresentar suas principais características.
A Tabela 1 mostra que 83,1% dos municípios possuem cadastros do IPTU informatizado, percentual superior aos 67,9% de municípios com cadastro de ISS informatizados. Essa diferença se mantém na distribuição dos cadastros por faixas de população, onde também podemos observar que, quando mais populosos, maior a proporção de municípios com cadastros informatizados.
Tabela 1 - Municípios com cadastros de IPTU e ISS informatizados e municípios que cobram IPTU, segundo as classes de tamanho da população dos municípios - Brasil - 2006
Municípios Com cadastros informatizados
IPTU ISS Que cobram IPTU Classes de tamanho da população dos
municípios Total Relativo
(%) Total Relativo (%) Total Relativo (%) Total 4 623 83,1 3 780 67,9 5 196 93,4 Até 5 000 1 084 79,1 797 58,1 1 277 93,1 De 5 001 a 10 000 1 016 78,8 815 63,2 1 180 91,5 De 10 001 a 20 000 1 065 82,4 862 66,7 1 189 92,0 De 20 001a 50 000 899 87,0 775 75,0 975 94,4 De 50 001 a 100 000 296 95,2 279 89,7 308 99,0 De 100 001 a 500 000 227 98,3 216 93,5 231 100,0 Mais de 500 000 36 100,0 36 100,0 36 100,0
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2006
É importante ressaltar a importância do IPTU como fonte de receitas dos municípios brasileiros e como sua cobrança se generaliza à medida que aumenta o tamanho da população dos mesmos. Nesse sentido, o percentual de municípios que cobram IPTU é superior ao percentual de municípios que possuem cadastros de IPTU e ISS informatizados.
Considerando ainda que atualmente no Brasil existem 5.564 Municípios e que destes
seja, 6,61% (seis vírgula sessenta e um por cento) não estão exercendo a competência tributária para instituir, lançar e cobrar o referido tributo, o que reflete negativamente na autonomia financeira dessas unidade federativas e colide com um dos princípios da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n° 101/2000), que em artigo próprio estatui:
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.
É, como se vê, mais uma distorção que precisa ser corrigida no sentido de que os Municípios possam vir a exercer sua competência tributária, contribuindo, assim, para que possam exercer também sua autonomia financeira.
Ressalte-se, porém, que, embora a previsão do art. 11 da LRF colida com o princípio da facultatividade a que alude o art. 8° do CTN, no sentido de que o exercício da competência tributária é uma opção do ente tributante (federal, estadual ou municipal), conforme prevê a Constituição Federal, ao estabelecer que tais entes políticos podem instituir seus respectivos tributos, conforme arts. 153 e 154 (para a União), art. 155 (para os Estados-membros e o DF) e art. 156 (para os Municípios), não se pode olvidar que o Município, como parte integrante da República Federativa do Brasil, do Estado brasileiro, portanto, tem responsabilidades exclusivas, concorrentes e subsidiárias e/ou complementares de prover políticas públicas em favor de seus munícipes, de forma que tal colisão não impede o poder local de dar prioridade à instituição e a cobrança dos tributos de sua competência, conforme prevê o art. 30, III, da CF/88, pois assim estará contribuindo para, junto com as demais unidades federativas, cumprir com a finalidade do Estado, além de estar, também, com tal decisão, neutralizando a falta de recursos públicos para implementação dessas políticas, enfim, procurando alcançar sua autonomia financeira.