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É na década de 1920 que começa a história da aviação civil brasileira enquanto potencial atividade comercial. Nos anos de ouro da aviação civil (1920/1930), quando surgiam as primeiras empresas de linha aérea em âmbito global após a Primeira Guerra Mundial, a indústria aeronáutica encontrou espaço para expansão no Brasil. Franceses, alemães e norte-americanos enxergavam no Brasil um potencial para o desenvolvimento dos projetos industriais aeronáuticos (Monteiro, 2002).

Nesse período, a navegação aérea internacional era regulamentada pela Convenção de Paris (1919), na qual instituiu-se, inclusive, a Comissão Internacional de Navegação Aérea (CINA). Mais à frente, a aviação comercial veio a ser regulamentada pela Convenção de Havana (1928), ambas Convenções reconhecidas como Atos Jurídicos Internacionais, portanto abrangendo os países como um todo (Fernandes & Pacheco, 2016).

Em 1927, duas subsidiárias de empresas estrangeiras passaram a dominar o transporte aéreo no Brasil: a francesa Compagnie Générale Aéropostale, com a proposta de firmar conexões para o serviço aeropostal, por meio do trabalho de pilotos veteranos da Primeira Guerra Mundial; e a subsidiária da empresa alemã Lufthansa, a Condor Syndicat, a qual, após a Segunda Guerra Mundial, passou a se chamar Serviços Aéreos Condor Ltda., em virtude da nacionalização da empresa no Brasil. Em 1933, a Aéropostale uniu-se a outras empresas aéreas, dando origem à conhecida Air France (Bielschowsky & Custódio, 2011).

Ainda no ano de 1927, com o apoio da Condor Syndicat, fundou-se a Viação Aérea Rio-Grandense S.A. (VARIG), a qual veio a se tornar a companhia aérea brasileira mais importante até o início da década de 2000. Após, em 1929, a subsidiária norte-americana Pan American Airways deu origem à Panair do Brasil, iniciando operações de linhas internacionais no país; e em 1933 surgiam duas novas empresas – a Viação Aérea São Paulo (VASP), criada por um grupo de empresários brasileiros, e a Aerolloyd Iguassú, vendida para a VASP em 1939 (Bielschowsky & Custódio, 2011).

As décadas de 1920 e 1930 marcaram, todavia, o domínio das empresas estrangeiras sobre a atuação no transporte aéreo no Brasil. As barreiras encontradas para a entrada das inovações tecnológicas empreendidas pela indústria aeronáutica internacional, bem como o restrito capital nacional brasileiro, impunham dificuldades gerenciais e financeiras às empresas do país (Bielschowsky & Custódio, 2011). No entanto, foi nessa época que se verificaram as primeiras iniciativas de regulamentação da aviação civil no Brasil. Segundo

Ribeiro (2002), criou-se, em 1931, um Departamento de Aeronáutica Civil, vinculado ao Ministério da Viação e Obras Públicas.

Diferentemente, as décadas de 1940 e 1950 testemunharam uma expansão das

empresas nacionais. Reforçada pela redução das barreiras à entrada de tecnologias, empresas nacionais e estrangeiras passaram a dividir o mercado doméstico e internacional de transporte de passageiros, carga e correio (Bielschowsky & Custódio, 2011). Acompanhando esse contexto, em 1941, a responsabilidade pelo Departamento de Aeronáutica Civil passava para o Ministério da Aeronáutica (Ribeiro, 2002), e criava-se, também sob responsabilidade desse mesmo Ministério, a Diretoria de Rotas Aéreas (DR), com foco no espaço aéreo brasileiro.

Além disso, o mundo experimentava uma significativa evolução tecnológica, que influenciou sobremaneira o avanço do transporte aéreo.

A partir da Segunda Guerra Mundial [...] uma grande infraestrutura de terra e de controle do espaço aéreo passou a fazer parte do acervo mundial. Não foi somente a evolução do avião. Houve realmente uma evolução extraordinária de capacidade de transporte, tanto de carga quanto de distância, propiciada pela inovação dos meios de propulsão (motores, turbinas), designs e de toda a tecnologia agregada ao avião. Mas o avanço do transporte aéreo também foi viabilizado pela evolução da logística de infraestrutura de terra, aeroportos e radares, das telecomunicações e da tendência de liberalização do comércio internacional (Fernandes & Pacheco, 2016, pp. 5-6).

Tecnologias e capital norte-americanos passaram a dominar o desenvolvimento do transporte aéreo no mundo. No Brasil, a empresa Serviços Aéreos Condor Ltda., por exemplo, de capital alemão, mudou sua razão social para Serviços Aéreos Cruzeiro do Sul Ltda.,

Nesse contexto, no âmbito regulatório, um grande marco nas relações internacionais da aviação civil ocorreu, quando da realização, em 1944, da Convenção de Aviação Civil Internacional. Comumente denominada Convenção de Chicago, ocorreu nos Estados Unidos, substituindo as Convenções de Paris (1919) e Havana (1928) - Atos Jurídicos ainda vigentes naquela época. Na ocasião da Convenção de Chicago (1944), 52 países reuniram-se para discutir e definir as bases normativas, princípios e padrões do modal aéreo, tendo em vista sua crescente importância nos fluxos comerciais e no encurtamento de distâncias geográficas, que clamavam pelo desenvolvimento de uma aviação civil segura e padronizada entre os Estados (Fernandes & Pacheco, 2016).

A Convenção de Chicago, promulgada no Brasil pelo Decreto 21.713, de 27 de agosto de 1946, foi responsável pela criação da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI), ou ICAO (do inglês International Civil Aviation Organization), que até hoje orienta e regula a aviação civil em âmbito internacional. A ICAO, substituinte da CINA, tem sede em Montreal, Canadá, e é formada por 191 Estados-contratantes, dentre os quais o Brasil, além de

representantes da indústria e profissionais da aviação. Enquanto agência especializada da Organização das Nações Unidas (ONU), a ICAO é responsável pela “promoção do

desenvolvimento seguro e ordenado da aviação civil mundial, por meio do estabelecimento de normas e regulamentos necessários para a segurança, eficiência e regularidade aéreas, bem como para a proteção ambiental da aviação” (ANAC, 2016b, para. 2).

É função da ICAO o desenvolvimento de padrões e práticas recomendadas,

denominadas SARPs (do inglês Standards and Recommended Practices), que orientam as práticas de aviação civil de todos os seus Estados signatários. Aspectos técnicos e

operacionais, como critérios de segurança, licença de pessoal, operação de aeronaves e aeródromos, tráfego aéreo, investigação de acidentes e meio ambiente, por exemplo, são abordados pelas SARPs, por meio de documentos anexos à Convenção de Chicago

(informalmente denominados ‘Anexos da ICAO’), e devem ser operacionalizados pelas autoridades de aviação civil de cada país, visando um transporte aéreo seguro, padronizado e eficaz em todo o mundo (ANAC, 2016b).

No Brasil, até o final da década de 1950, mais de 20 empresas aéreas foram criadas. No entanto, com o excesso de ofertas e uma demanda ainda restrita, a operação aérea de algumas delas tornava-se antieconômica. A partir da década de 1960, no entanto, a aviação comercial brasileira viveu um período de crise econômica, justificada não somente pela instabilidade política e econômica do Brasil à época, como pela alta concorrência entre as empresas, e os altos custos de manutenção e renovação da frota. Em que pese o transporte aéreo ser um serviço público concedido pelo Estado à exploração da iniciativa privada, empresas aéreas e Estado Brasileiro reuniram-se, então, em três Conferências Nacionais de Aviação Comercial (CONAC), nos anos 1961, 1963 e 1968, em busca de uma política de governo que favorecesse a sobrevivência e continuidade dos serviços de transporte aéreo no Brasil. Como resultado, acordou-se a adoção de uma política de estímulo à fusões e

associações entre empresas aéreas, com alta intervenção do Estado sobre as decisões

administrativas (reequipamento de frota, linhas e frequências de voo, valor da passagem etc.) (Malagutti, 2001).

Essas políticas governamentais intervencionistas, de regulação estrita, seguiam também coordenadas pelo Ministério da Aeronáutica. Inclusive, conforme registra Ribeiro (2002), em 1969, o até então Departamento de Aeronáutica Civil, de responsabilidade daquele Ministério, passou a se chamar Departamento de Aviação Civil (DAC). Era função do DAC o estudo, orientação, planejamento, controle, incentivo e apoio à aviação civil pública e privada, garantindo o adequado funcionamento e regulação de aeroportos, empresas aéreas, navegação aérea, formação de pessoal, pesquisa e desenvolvimento.

Até a década de 1980, período em que perduraram as políticas de regulação estrita da aviação civil no Brasil, o Governo brasileiro demarcou dois segmentos de atuação do

transporte aéreo doméstico – nacional e regional. Empresas atuantes no segmento nacional, com aeronaves mais modernas e de maior porte, operavam apenas entre cidades de maior expressão econômica. Para atender o mercado regional, no entanto, o país foi dividido em 5 áreas, sendo cada área dominada pela operação de uma empresa aérea específica. A empresa TABA operava na região norte, a empresa RIO-SUL na região centro-sul, a empresa

NORDESTE na região nordeste, a empresa VOTEC na região centro-oeste, e a empresa TAM nos Estados de São Paulo e região sul do Estado do Mato Grosso. Tal estratégia marcou o estabelecimento do Sistema Integrado de Transporte Aéreo Regional (SITAR), criado pelo Decreto nº 76.590 de 12 de novembro de 1975, visando a implementação de uma Política Industrial para o setor aéreo regional (Bielschowsky & Custódio, 2011).

A regulação estrita sob a qual se encontrava a aviação civil no Brasil, aliada ao cenário de crescimento econômico demonstrado pelo país no período entre 1967 e 1980, recuperaram o potencial de investimentos sobre o setor aéreo brasileiro, e permitiu o acompanhamento da evolução tecnológica das aeronaves a jato (Bielschowsky & Custódio, 2011). No entanto, a década de 1980 foi mundialmente marcada por mudanças econômicas, políticas, sociais e filosóficas que influenciaram correntes de pensamento e de governos de muitos países.

Com uma postura mais liberalista, muitos governos passaram a apoiar o desenvolvimento de suas economias baseado na livre força do mercado – fato que

influenciou, consequentemente, na diminuição da intervenção do Estado Brasileiro sobre as diretivas administrativas das suas empresas aéreas, verificado, por exemplo, no abandono gradual do regime de indexação da economia e a fixação de preços. Em razão dessa nova postura, em 1989, por intermédio do DAC, o Estado adotou uma política de flexibilização tarifária, e passou a empreender novos movimentos, como a abertura do Brasil à recepção de

novas empresas aéreas, voltadas tanto ao transporte de passageiros quanto de carga; o fim da delimitação das 5 áreas regionais, extinguindo a exclusividade que era usufruída pelas empresas atuantes no transporte regional; a flexibilização dos parâmetros para concessão de linhas; e a designação de novas empresas aéreas para a operação no transporte aéreo

internacional (Malagutti, 2001).

No âmbito regulatório, com a criação do Ministério da Defesa em 1999, o antigo Ministério da Aeronáutica transformou-se em Comando da Aeronáutica (COMAER),

vinculado ao Ministério da Defesa. Consequentemente, o DAC passou a ser uma organização militar do COMAER e, da mesma forma, a DR foi incorporada ao COMAER, transformando- se, em 2001, no Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA). Somente em 2005, decidiu-se pela extinção do DAC e a criação de uma agência reguladora da aviação civil, a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), a qual, apesar de ainda ligada ao Ministério da Defesa, desmilitarizou as atividades de regulação e fiscalização da aviação civil no Brasil (Fernandes & Pacheco, 2016).

A ANAC, criada por meio da Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005, passou a representar a autoridade de aviação civil no Brasil. Cabe a ela regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária, com exceção do controle do espaço aéreo, o qual permaneceu sob responsabilidade do DECEA. Assim, a ANAC tornou-se o órgão central do Sistema de Aviação Civil no Brasil.