R IKSREVISJONEN SOM POLITIKERNES HJELPER (1997-2002)

Não se encontra, no Direito posto, uma definição que explicite o significado do termo "competência" - o que se tem por natural, uma vez que não é função das leis apresentar definições para as diversas expressões empregadas nos textos jurídicos. Apesar de não haver uma definição positivada no Direito para o termo competência, o seu sentido pode ser construído a partir do contexto em que tenha sido utilizado, inclusive com o auxílio dos significados que normalmente assume na linguagem natural ou comum.

De acordo com GREGÓRIO ROBLES, competência é a “capacidad para realizar una acción”135. A competência está, assim, relacionada a um poder de agir, de atuar, no sentido de possibilidade de desempenhar uma determinada atividade. A expressão competência normalmente refere-se a um poder havido em tese, abstrato, potencial, isto é, anterior a uma efetiva atuação, representando uma opção concretizável, mas ainda não concretizada136. Costuma-se empregar o termo competência quando o poder de atuação a que se alude está relacionado à obtenção de certos resultados.

135

Teoria del Derecho, p. 35

136 _{Com a efetivação (atualização) da competência, o poder potencial pode esgotar-se ou não (a}

depender de a competência puder ser ou não exercida mais de uma única vez). Por outro lado, também é possível que a possibilidade de atuar nunca venha a concretizar-se.

Quando se afirma que o termo competência está relacionado ao poder de realizar uma determinada ação, usa-se a palavra “poder” em um sentido amplo, envolvendo tanto a capacidade para agir, como também a autorização para fazê-lo. A capacidade de agir engloba o conhecer, isto é, o saber como se pratica a ação, e o possuir as habilidades (inclusive físicas) necessárias para efetivamente praticá-la. A autorização para a prática da ação está relacionada à existência de permissão normativa (ainda que implícita) - ou não vedação normativa - que torne legítimo - perante um determinado sistema - o exercício da capacidade de agir, tornando-o aceitável pelo sistema normativo que o acolha. Por outro lado, a competência pode envolver também normas que atribuam ao agir um sentido específico, vinculando-o a determinados efeitos. Analisaremos especialmente esta classe de norma.

Para fins de análise, as condutas podem ser decompostas em duas “camadas” distintas: tem-se, de um lado, a ação física – ou conteúdo da ação - e, de outra parte, o significado. As normas que se formam no âmbito social podem atribuir aos diversos “conteúdos de ação” determinados sentidos e efeitos. Se, por exemplo, em certas circunstâncias um padre profere algumas palavras específicas, tem-se por realizado um casamento religioso. Isso porque existem normas religiosas que atribuem à enunciação de tais palavras pelo padre o sentido e o efeito da realização de um matrimônio. Porém, se um outro sujeito qualquer viesse a proferir palavras idênticas, não se produziria o mesmo efeito, em vista da ausência de previsão normativa que o estabelecesse. Assim, para que exista a competência para realizar determinadas ações - e obter-se com elas certos resultados - é insuficiente a presença de elementos materiais de conduta, sendo necessária a previsão normativa atributiva de efeitos e de sentido.

Assim, se de um lado existem normas que autorizam a realização, por determinadas pessoas, de certas condutas, também existem outras normas que atribuem a tais condutas efeitos específicos.

Interessa-nos examinar, particularmente, a competência sob a ótica das normas do sistema do Direito Positivo, a que denominaremos competência jurídica.

As condutas apenas passam a possuir significado, no âmbito do Direito, quando estejam referidas em norma que lhes atribua o caráter de juridicidade. Uma determinada ação humana pode por si só ser apta a produzir certos efeitos no mundo físico, de acordo com as regras da causalidade natural; todavia, na esfera jurídica, apenas através do artifício da imputação é que se podem atribuir efeitos jurídicos a certos atos e somente quando se tenha tal vinculação artificial é que a atuação, quando concretizada, será apta a produzir resultados dessa natureza.

Atribuindo-se à expressão competência jurídica um sentido mais amplo, pode-se considerar que engloba qualquer espécie de autorização normativa para a prática de atos em relação aos quais exista – também em norma – a previsão de determinados efeitos jurídicos. A competência estaria, assim, atrelada a uma espécie de poder jurídico.

Normalmente, contudo, a expressão "competência" é entendida de forma mais restrita, sendo associada, no âmbito do Direito, ao exercício de determinadas funções estatais.137

Assim é que J.J. GOMES CANOTILHO define competência como “o poder de acção e actuação atribuído aos vários órgãos e agentes constitucionais com o fim de prosseguirem as tarefas de que são constitucional ou legalmente incumbidos.”138

Nesse sentido, os três Poderes que normalmente formam um Estado de Direito (Legislativo, Executivo e Judiciário) cumprem suas funções (típicas e atípicas) através do exercício das competências que lhes são conferidas. Cada um deles possui atribuições próprias e poderes específicos para realizá-las. Pode-se falar, então, em competência para julgar, competência para executar/administrar e competência para legislar, em relação às mais diversas matérias, dentre elas a tributária. Nesse sentido, a competência está relacionada à capacidade que possuem tais entidades de sujeitar determinados indivíduos a uma dada disciplina ou efeito jurídico.

Se, como entende JOSÉ AFONSO DA SILVA, a “competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade ou a um órgão do Poder Público para emitir decisões” 139, seria possível afirmar que os órgãos que compõem o Estado emitem decisões de três espécies: decisões legislativas, decisões judiciais e decisões executivas140. Com suas decisões, os órgãos estatais promovem determinados resultados, que são jurídicos porque previstos nas normas do Direito Posto.

Assim, as normas que respaldam o exercício da competência normalmente não se limitam a conter uma autorização para execução de determinados atos, mas além disso atribuem efeitos jurídicos à atuação autorizada. Pode-se afirmar, então, que as normas que regulam o exercício da competência criam - e conferem a determinados

137

É a este significado mais restrito que nos ateremos neste trabalho

138

Direito Constitucional, p. 50

139

Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 481

sujeitos - um poder para realizar atos que na esfera do Direito são válidos para produzir determinadas conseqüências jurídicas.

Em vista dessa peculiar circunstância é que ROBERTO JOSÉ VERNEGO afirma:

“La capacidad de un órgano para suscitar con sus actos ciertas consecuencias jurídicas, en el ámbito material que se le atribuye, se denomina la competencia o jurisdicción del órgano. (…) La competencia de los órganos es de consuno una atribución de facultades y una limitación del ámbito de ejercicio de las mismas”141

Embora todos os três Poderes possam atuar – inclusive expedindo normas – em relação a questões que envolvam a tributação, interessa-nos especialmente examinar a competência relacionada à criação142 de normas gerais e abstratas que instituam tributo (RMIT), o que é função característica do Poder Legislativo. Por isso, a competência tributária será estudada, neste trabalho, sob o ângulo que a faz ser vista como uma sub-espécie da competência legislativa.

De acordo com PAULO DE BARROS CARVALHO, “competência legislativa é a autorização constitucional que as pessoas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) recebem para expedir regras jurídicas, inovando o ordenamento jurídico”143.

Quando a competência legislativa estiver relacionada à regulação da atividade de expedir normas jurídicas que tenham por objeto matéria tributária, estaremos diante de competência legislativa tributária, uma das espécies de competência legislativa. Nesse sentido, PAULO DE BARROS CARVALHO considera que “a competência tributária, em síntese, é uma das parcelas entre as prerrogativas legiferantes de que são portadoras as pessoas políticas, consubstanciada na possibilidade de legislar para a produção de normas jurídicas sobre tributos.”

A competência legislativa tributária engloba toda a matéria relacionada com a imposição fiscal, incluindo as normas que regulam a instituição, fiscalização e arrecadação de tributos. No entanto, neste texto trataremos apenas da competência para edição de normas tributárias em sentido estrito (regra-matriz de incidência

141

Curso de Teoría General Del Derecho, p. 253/254

142

A competência legislativa envolve não apenas a criação mas também a alteração e expulsão de normas do sistema jurídico. No entanto, dirigiremos nossas atenções especificamente à criação de normas.

143

tributária), investigando especificamente a estrutura das normas de competência que regulam a sua produção144.