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O Projeto Gestão Compartilhada em Ciência e Tecnologia em Saúde, que vigorou no período compreendido entre 2001 a 2002, pode ser considerado a primeira iniciativa do MS que contemplou uma atuação descentralizada das ações de fomento à pesquisa em saúde no contexto de implantação do SUS (OLIVEIRA, 2008; PETERS, 2013). De acordo com os tra- balhos de Oliveira (2008) e Peters (2013) a decisão para implantação do projeto foi influenci- ada por dois grupos de fatores: (i) a percepção expressa pelos gestores do SUS de que a reso- lução de grande parte dos problemas que vinham sendo identificados para a consolidação do SUS dependia de ações de desenvolvimento institucional em C&T, ações estas que incluíam o fomento à pesquisa em saúde; (ii) a busca pela área de C&T/S de uma aproximação com o principio da descentralização e da redução de iniquidades regionais proposto pelo SUS.

Segundo Oliveira (2008), o desenho programático do Projeto Gestão Compartilhada em Ciência e Tecnologia em Saúde, precursor do PPSUS, foi ancorado em uma série de deba- tes, promovidos pelo DECIT, e realizados no período de junho de 2001 a novembro de 2002:

Foi feito um diagnóstico, a Região Norte e nordeste foi escolhida propositadamente por ser a região com menor capacidade instalada e a ideia era muito mais de se trabalhar desenvolvimento de capacidade do que propriamente o fomento em pes- quisa. (Gestor Federal da Saúde).

Estes debates foram denominados Fóruns Regionais de Desenvolvimento Institucio- nal, dos quais participaram “gestores e técnicos de saúde, de ciência e tecnologia e pesquisa- dores das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste” (OLIVEIRA, 2008, p. 29). Peters (2013)

registrou que, na origem do projeto havia uma proposta elaborada pela equipe do MS, que procurava integrar a atuação das SES, FAPs e as Instituições de Pesquisa em Saúde. Ainda, segundo Peters (2013), esta proposição inicial previa que caberia às SES o exercício da coor- denação organizacional no âmbito estadual do Projeto, que compreendia a definição das áreas prioritárias para investimentos em C&T/S na sua abrangência territorial.

O Projeto Gestão Compartilhada em Ciência e Tecnologia em Saúde adotou como forma de repasse de recursos do DECIT aos estados tanto a formalização de convênios, fir- mados entre o Fundo Nacional de Saúde e as Fundações Estaduais de Amparo à Pesquisa, quanto a celebração de contratos, mediados pela Organização das Nações Unidas para Educa- ção, Ciência e Cultura (UNESCO). Os recursos para a execução do projeto deveriam ser utili- zados para o fortalecimento da gestão estadual de C&T, mediante a execução de ações de fomento à pesquisa em saúde e de desenvolvimento institucional em C&T, que compreendiam a aquisição de equipamentos e a realização de cursos de “capacitação para gestores e técnicos que atuavam na área de Ciência e Tecnologia das SES e das Fundações de Amparo à Pesquisa – FAP” (OLIVEIRA, 2008, p. 29).

Na primeira etapa de execução do projeto, foram transferidos recursos orçamentários do DECIT, mediante a modalidade convenial, operacionalizada pelo Fundo Nacional de Saú- de para sete estados, sendo seis estados da Região Nordeste e um estado da Região Centro- Oeste do país: Alagoas, Ceará, Mato Grosso do Sul, Paraíba, Pernambuco, Piauí e Sergipe. Na segunda etapa foram contemplados com recursos orçamentários do DECIT, mediante contra- tos gerenciados pela UNESCO, os Estados da Bahia, Minas Gerais e Santa Catarina. O proje- to beneficiou dez estados com recursos orçamentários do DECIT e sem nenhuma contraparti- da orçamentária dos estados beneficiados, dos quais nenhum deles integrava a Região Norte do país. No total, o projeto viabilizou a transferência de R$ 4,11 milhões, sendo que 77% dos recursos (R$ 3,17 milhões) foram destinados para ações de fomento à pesquisa e 23% (940 mil) foram alocadas em ações de Desenvolvimento Institucional (OLIVEIRA, 2008).

Os recursos do Projeto Gestão Compartilhada em Ciência e Tecnologia em Saúde fi- nanciaram 148 projetos de pesquisa em 52 instituições de ensino e pesquisa dos estados con- templados, contribuindo para a capacitação de 627 profissionais e para a implantação de nove núcleos estaduais de ciência e tecnologia em saúde, sendo estas iniciativas, pelo seu ineditis- mo, consideradas um “grande avanço para a discussão nesse campo” (OLIVEIRA, 2008, p.30)

Entretanto, a utilização da modalidade convenial e da contratualização mediada por um organismo internacional para a transferência de recursos pelo Projeto Gestão Comparti-

lhada em Ciência e Tecnologia em Saúde enfrentou obstáculos de operacionalização, que difi- cultaram o prosseguimento e a ampliação do projeto.

As duas modalidades de transferência de recursos adotadas pelo DECIT – por convê- nio e por contrato – foram identificadas tanto por analistas do projeto (OLIVEIRA, 2008) quanto pelos entrevistados por esta investigação como o maior erro cometido na implementa- ção do projeto, sendo apontado, juntamente com a baixa destinação de recursos orçamentá- rios, como a principal razão pela qual seus objetivos centrais não foram atingidos:

A gente estava fazendo fomento via FNS, com convênios, e via UNESCO, financian- do projetinhos muito pequenos, que eram quase só análise de situação. Não era por isso que ele era menor, era porque o recurso era pequeno e a forma da UNESCO fazer não deixava a gente encerrar os processos. (Gestor Federal da Saúde).

Os convênios firmados pelo Fundo Nacional de Saúde seguiam padrões normativos que não se adequavam às especificidades dos projetos de fomento à ciência e tecnologia, tor- nando-os onerosos sob o aspecto gerencial tanto para o MS quanto para as demais organiza- ções participantes e para os pesquisadores que eram beneficiários dos recursos. Os relatos e registros obtidos informam que a utilização de convênios causava desde a existência de pro- blemas relativos à descontinuidade na liberação de recursos até o enfrentamento de querelas decorrentes do não cumprimento dos projetos pelos pesquisadores contratados, que obstruí- ram as relações entre as organizações envolvidas com a implementação do projeto e o DECIT, gerando conflitos desnecessários ao avanço institucional:

Existem regras que perpassam toda a gama de projetos que o governo financia, mas há especificidades. Então, eu me recordo, um dos grandes debates que ocorreram naquela época, naqueles primeiros tempos era: quando o Fundo Nacional de Saúde vai financiar, por exemplo, um posto de saúde, hospital, coisa assim, o projeto exe- cutivo (tem um projeto básico e tem um projeto executivo daquele objeto de financi- amento, daquele posto de saúde, por exemplo), projeto executivo esse que tem que constar de minudências, de coisas que são absolutamente totalizantes (altura das tomadas, quantas tomadas, mesas, cadeiras), tudo isso tem que estar previsto no projeto executivo daquilo. Bom, quando eu financio um projeto de pesquisa, isso é impossível, isso é uma informação que não é disponível. (Gestor Federal da Saúde)

Outro problema que marcou a trajetória do projeto decorre do fato de que os critérios de inserção institucional que o norteavam resultaram na exclusão de todos os estados da Regi- ão Norte, principalmente pelo fato de as regras do projeto conterem requisitos que se referiam a um padrão de qualificação dos sistemas estaduais de saúde e de C&T incompatível com a situação organizacional da região (PETERS, 2013). Esta exclusão regional resultou por colidir com a intenção do DECIT de se aproximar dos princípios do SUS no que concerne à redução das iniquidades regionais no acesso aos recursos de fomento à C&T/S, sendo esta uma das razões apontadas para a desestabilização e a descontinuidade do projeto:

Mas tinha essa intenção um pouco de distribuir isso para ter um olhar mais unifor- me e se ver mais SUS. Quer dizer, o SUS implementando uma política de ciência e tecnologia, mas guardando os seus valores de promover, de diminuir iniquidades, de desenvolver capacidade local e autonomia. (Gestor Federal da Saúde)

Não obstante o reconhecimento destes problemas que atingiram a implementação do Projeto Gestão Compartilhada em Ciência e Tecnologia em Saúde, a equipe do DECIT consi- derou que o projeto aportou ganhos ao sistema de C&T/S. Durante o processo de transição governamental, ocorrido entre 2002 e 2003, esta avaliação favoreceu a sua continuação, com a ressalva de que fossem superadas as circunstâncias apontadas como responsáveis pelos pro- blemas que limitaram a sua implementação.

Embora o Projeto Gestão Compartilhada em Ciência e Tecnologia em Saúde seja mencionado mais pelo que não conseguiu obter do que pelos seus êxitos, trata-se de uma ini- ciativa que provocou mudanças institucionais importantes na atuação descentralizada do DE- CIT por pelo menos duas características que merecem ser registradas. A primeira característi- ca é que o projeto iniciou uma modalidade de aproximação entre os representantes do MS, das SES e das FAPs para a discussão de temas de C&T voltados para o SUS até então inexistente nesta área:

O projeto começou no ano 2000, ele começou antes de 2003, ainda no governo FHC. Ele tinha, naquela época, um escopo muito limitado, se não me engano eram quatro ou cinco estados alvo do Programa. Ele foi muito ampliado nos anos seguin- tes, a partir de 2003, 2004 e 2005. Ele foi muito ampliado com a cooperação entre o Ministério da Saúde e o CNPq e as FAPs (Fundações de Amparo à Pesquisa) que acabaram por se constituir em todas as unidades da federação do Brasil, são 27 ho- je em dia. (Gestor Federal da Saúde)

Além de aproximar as áreas de saúde e de C&T no âmbito federal e estadual, o projeto reconheceu as SES como as responsáveis, no âmbito estadual, pela coordenação interorgani- zacional e pela condução da definição das prioridades que seriam objeto de financiamento de pesquisas em C&T/S, conferindo concretude aos princípios da descentralização e da autono- mia entre os entes da federação previstos na CF-88 nessa área. O Projeto Gestão Comparti- lhada em Ciência e Tecnologia em Saúde reúne três aspectos que foram considerados funda- mentais para o sucesso de políticas públicas de C&T: (i) a descentralização decisória; (ii) a participação conjunta dos responsáveis pela implantação do programa em todas as etapas do processo; e (iii) o suporte financeiro (TROSTLE; BRONFMAN; LANGER, 1999).

Outra mudança importante trazida pela implementação do projeto consistiu na viabili- zação de transferências de recursos para o financiamento de projetos de pesquisa em saúde em organizações de pesquisa localizadas em estados que se mantêm, historicamente, ausentes ou pouco representados nos grandes editais nacionais de C&T/S, elemento que pode ser conside-

rado influente para a exclusão de temas relevantes na implantação do SUS nesses estados (GUIMARÃES, 2006). O Projeto Gestão Compartilhada em Ciência e Tecnologia em Saúde não apenas contemplou organizações que dificilmente seriam financiadas por editais nacio- nais, mas estabeleceu critérios que visavam priorizar as organizações localizadas em estados com baixa tradição em pesquisa de C&T/S, numa procura por ganhos de equidade e por redu- ção nas disparidades regionais que caracterizam o país.

O Projeto Gestão Compartilhada em Ciência e Tecnologia em Saúde continha elemen- tos que procuravam contribuir para a superação de um dos grandes desafios identificado por Guimarães (2006) para a consolidação da pesquisa em saúde no país: a necessidade de apro- ximação das agendas da pesquisa em saúde e da política pública em saúde. Essa perspectiva de aproximação pode ser identificada no esforço de integração das organizações responsáveis pelas ações de C&T/S nos estados, numa proposta que procurou contemplar o fortalecimento do papel previsto para as SES no contexto de implantação do SUS.

Embora o Projeto Gestão Compartilhada em Ciência e Tecnologia em Saúde não tenha logrado o êxito esperado no que tange à sua expansão para todos os estados, as concepções que fundamentaram o projeto tiveram sua relevância reconhecida pela equipe gestora que assumiu o DECIT, a partir de 2003. O conteúdo programático do projeto foi assimilado, com a introdução de elementos que buscaram superar a sua limitação operacional inicial, relativa ao repasse de recursos aos estados, num processo de reformulação que originou o PPSUS, de acordo com o relato colhido junto a um dos entrevistados:

O DECIT, na versão anterior, tinha começado uma iniciativa com as FAPs, mas que não estava estruturada e não tinha nenhuma estratégia de o quê isso era, para quê que é, com quem que é, qual é o limite, qual é o objetivo, para onde a gente vai. En- tão, quando eu cheguei eu olhei essa primeira iniciativa e falei essa frase, que ficou famosa depois a “o programa, a ideia é maravilhosa, mas está tudo errado”, por- que eles tinham passado dinheiro do ministério para as FAPs, as FAPs não podiam usar porque os códigos, as rubricas que passam dinheiro do ministério a uma fun- dação de amparo à pesquisa não permitem depois um repasse, não tinham regras para as chamadas, enfim, a única coisa que era boa era a ideia. Eu falei “Aqui tem campo pra criar alguma coisa que sirva para o SUS e para o desenvolvimento insti- tucional”. (Gestor Federal da Saúde)

O reconhecimento das contribuições do Projeto Gestão Compartilhada em Ciência e Tecnologia em Saúde pela equipe que assumiu o MS, em 2003, pode ser compreendido à luz dos estudos de North (1990) que destacou os efeitos do aprendizado institucional, dos custos de reversão de políticas e das expectativas adaptativas como determinantes importantes para a explicação das trajetórias de políticas públicas.

4.1.5 A criação da Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos – a SCTIE e a