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A Lei Orgânica da Saúde nº 8142/90 estabelece que o SUS tem como um de seus pila- res o controle social, cuja efetivação ocorre mediante a representação e a participação organi- zada da população nos conselhos e conferências de saúde (BRASIL, 1990b). Essa modalidade de participação da população nas decisões governamentais ganhou grande impulso a partir do movimento de Reforma Sanitária e da realização da VIIIª Conferência Nacional de Saúde, em 1986, expandindo-se e consolidando-se na década de 1990. Desde então, a participação social na gestão da saúde tem se viabilizado mediante a implementação e o funcionamento, em cará- ter permanente, dos Conselhos de Saúde, presentes na esfera federal, estadual e municipal, e a realização das Conferências de Saúde, que têm ocorrência periódica, ambos previstos na Lei

nº 8142/9010 (BRASIL, 1990b). Mesmo que as Conferências de Saúde existam no cenário setorial desde 1941, quando o governo de Getúlio Vargas organizou a Iª Conferência Nacional de Saúde e Educação (IPEA, 2010), após 1986 estas conferências setoriais mantiveram o mo- delo de mobilização iniciado após a deflagração do movimento de Reforma Sanitária e por ocasião da realização da VIIIª Conferência Nacional de Saúde. Desde então, as Conferências de Saúde passaram a se constituir como eventos que contemplam a representação direta da população mediante o envolvimento e a participação de vários segmentos da sociedade civil organizada. A valorização aos aspectos democráticos e participativos desta trajetória setorial está presente no formato assumido pelo PPSUS, conforme reconhece um dos entrevistados:

Recentemente eu cheguei a ver até um relatório do PPSUS, das pesquisas e foi uma boa surpresa inclusive do quanto que ele se aproximou das demandas reais levanta- das, quer dizer, o processo de ter uma leitura do sistema de saúde, do que é neces- sário, de tentar construir um rol de necessidade para que oriente pesquisas e que a gente tenha indução dessas pesquisas por mecanismo de financiamento, por meca- nismo de articulação com a academia é uma questão detectada desde a Oitava Con- ferência, da necessidade de aproximação da academia, do mundo da pesquisa da questão do SUS. Então, a gente poder apontar essa questão da necessidade, poder de alguma maneira ajudar a induzir, contribuir para que atenda essa necessidade é básico, é uma questão importantíssima. (Gestor Municipal da Saúde)

De fato, após a realização da VIIIª Conferência Nacional de Saúde, que teve marcante influência do contexto de luta pela redemocratização do país e das discussões preparatórias para a CF-88, as Conferências de Saúde adotaram um modelo organizativo que as concebe como amplos espaços de discussão e de deliberação sobre os temas identificados como de maior relevância para o funcionamento do sistema de saúde. As Conferências de Saúde têm procurado se firmar como fóruns de debate e de proposição sobre os aspectos relativos ao contexto político e institucional de implementação do SUS, com o objetivo de que suas deli- berações sejam capazes de influenciar e as decisões e as escolhas adotadas pelos gestores go- vernamentais do setor saúde nas três esferas de poder. Além dos representantes governamen- tais, participam das Conferências de Saúde representantes de associações de usuários do SUS, representantes do segmento de prestadores de serviço ao SUS e representantes do segmento dos profissionais de saúde, numa proporção de 50% dos usuários e 50% dos demais segmen- tos.

As Conferências Nacionais de Saúde são organizadas por etapas, ocorrendo primeiro a etapa municipal, na qual cada município deve realizar sua conferência, seguida pela etapa estadual e, por fim, pela etapa nacional. As conferências nacionais, de caráter geral, dão ori-

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Entre 1990 e o momento de implementação do PPSUS foram realizadas três Conferências Nacionais de Saúde: em 1992 (IXª CNS), em 1996 (Xª CNS) e em 2000 (11ª CNS).

gem às conferências temáticas, assim denominadas por discutirem temas específicos para a organização do SUS, como saúde mental, saúde bucal, saúde da mulher, saúde indígena e ciência e tecnologia. O setor de ciência e tecnologia em saúde foi objeto de duas conferências nacionais nesse período, sendo a primeira conferência, a Iª CNCTS, realizada entre 24 e 28 de outubro de 1994, organizada pela Coordenação Geral de Desenvolvimento Científico e Tec- nológico do MS (CGDCT), que era responsável pela condução das ações de C&T/S na estru- tura organizacional do MS. Àquela época, a CGDCT situava-se, sob o aspecto organizacional da estrutura do MS, na Secretaria Executiva (OLIVEIRA, 2008; BORTOLLI; MORAIS; MOTTA, 2011).

A relevância da Iª CNCTS foi contextualizada pelos entrevistados desta investigação, para quem a importância da conferência na organização das atividades de pesquisa em saúde no país não consiste em considerá-la como um marco zero no setor, já que existia no país uma tradição de atividades de pesquisa em saúde na área, cujo início remonta às primeiras décadas do século XX. A despeito de a tradição das atividades de pesquisa em saúde no país ser ante- rior à sua realização, a relevância da Iª CNCTS no processo de construção do SUS deve-se ao fato de que esse evento delimitou um momento de mudança importante no setor saúde, no qual se conjugaram os esforços para a construção de uma Política Nacional de Ciência & Tecnologia vinculada às necessidades do sistema de saúde brasileiro (BRASIL, 2002). O rela- to de um dos entrevistados resgata e sintetiza esta historicidade:

Na verdade quando eu mencionei 1994, a primeira Conferência Nacional de Ciên- cia e Tecnologia em Saúde como uma espécie de marco zero, isso não é inteiramen- te verdadeiro. Claro que mesmo que não existisse uma política formalizada de ciên- cia, tecnologia e inovação em saúde antes disso, já existiam práticas de pesquisa em saúde há muito tempo no Brasil. (Gestor Federal da Saúde)

Muitas das decisões aprovadas pelos participantes da Iª CNCTS puderam ser, posteri- ormente, identificadas no conteúdo proposto pela PNCTIS e se voltavam para o processo de sua condução, tendo também a intenção de influenciar mudanças estruturais nos órgãos gesto- res da saúde e no seu modus operandi (CONFERÊNCIA NACIONAL DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA EM SAÚDE, 1994a; 1994b; GUIMARÃES, R., 2004; BRASIL, 2002b; 2008b).

O fato novo, evidenciado após a realização da Iª CNCTS não se deve à presença das atividades de pesquisa em saúde, que já compunham o cenário acadêmico nacional nas pri- meiras décadas do século XX (GUIMARÃES, 2002; 2004). O que passa a ser considerado como elemento de mudança, no contexto das ações de C,T&/S, na década de 1990, é a colo- cação do SUS no centro da Política Nacional de Ciência e Tecnologia em Saúde (PNCTS),

sendo esta a perspectiva inaugurada a partir da Iª CNCTS, conforme relato obtido nesta entre- vista:

Foi a partir de 1994 que se cristalizou na construção e na gestão de uma política em ação, uma ampliação muito grande do escopo daquilo que se chamaria de uma Política de Ciência e Tecnologia, e depois de uma Política de Ciência e Tecnologia e Inovação em Saúde vinculada ao SUS. A novidade não é tanto a originalidade das atividades de pesquisa, que são muito mais antigas, mas sim, é colocar o SUS no centro da Política de Pesquisa em Saúde no Brasil, da Política de Ciência, Tecno- logia e Inovação em Saúde. E essa perspectiva, ela foi, essa sim, inaugurada em 1994. (Gestor Federal da Saúde)

No Relatório Final da Iª CNCTS foram aprovadas propostas voltadas para mudanças expressivas no regramento que orientava o sistema de C&T/S, entre as quais constam regras que previam a descentralização do modelo das ações de fomento de C&T/S, cujas influências podem ser percebidas em algumas das decisões que foram assumidas pelo MS no decorrer da década de 1990 e no início da década de 2000, o que inclui as influências sobre o desenho programático e a formulação do PPSUS. Entre as propostas assumidas pelo plenário da Iª CNCTS que terão repercussões sobre a organização e a implementação do PPSUS, podem ser destacadas as seguintes (CONFERÊNCIA NACIONAL DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA EM SAÚDE, 1994b):

- Expansão das FAPs e do financiamento das atividades de C&T nos estados, com novas fontes de recursos, oriundos de receitas tributárias, com percentuais assegurados medi- ante a aprovação de normas constitucionais estaduais;

- Utilização do poder de indução do MS como instrumento de fomento, identificando no- vos parceiros e colaboradores para o campo da C&T/S, com o objetivo de superar a bai- xa articulação no financiamento e no desenvolvimento de pesquisas;

- Articulação do MS com as agências de financiamento especializadas (CNPq, Financia- dora de Estudos e Projetos - FINEP, FAPs, BNDES), dado o reconhecimento das com- petências e a experiência destas agências para a implementação das atividades especifi- cas.

Além dessas orientações, o plenário da Iª CNCTS posicionou-se contrário à instituição de novos organismos governamentais, propondo que apenas fossem reformulados os existen- tes, com base no argumento de que “... estabelecendo mecanismos de coordenação e articula- ção institucionais, pode-se constituir uma PNCTIS capaz de dinamizar a produção de conhe- cimentos técnico-científicos e sua utilização pelo Sistema Único de Saúde...” (CONFERÊN- CIA NACIONAL DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA EM SAÚDE, 1994b, p. 99). Este posicio- namento contrário à criação de novas estruturas ou agências para viabilizar as ações de fo-

mento à C&T/S voltou a ser assumido na IIª CNCTIS. Como será tratado adiante, a defesa da criação de uma agência de fomento para as ações de C&T/S foi um dos pontos de conflito identificado nas relações entre as organizações envolvidas na implementação do PPSUS. O fato é que, desde a década de 1990 a proposta de criação de uma agência de fomento tinha defensores no âmbito do MS, cuja linha de argumentação foi explicada por um dos entrevista- dos como se segue:

Isso existe até hoje [a cooperação entre MS e CNPq], agora dada a importância da pesquisa em saúde no Brasil, a tradição, a massa crítica que existe, seria importan- te que nós pudéssemos ter uma entidade, um organismo, uma agência, como uma agência de fomento, específica para a saúde, como existe em muitos países como nos Estados Unidos, na Grã-Bretanha, na França, na Austrália, na Nova Zelândia... a importância da pesquisa em saúde gerou a necessidade de uma agência, de um órgão que fosse especializado. No Canadá tem uma também muito importante. En- tão essa ideia foi derrotada na segunda Conferência de Ciência, Tecnologia e Ino- vação em Saúde em 2004. (Gestor Federal da Saúde)

Ainda durante a Iª CNCTS, foi apreciado um texto-base para a PNCTIS, que contrari- ava a defesa feita pelo MS e contemplava uma matriz institucional para as ações de C&T/S, na qual se destacavam: (i) criação de uma Secretaria de Ciência e Tecnologia no âmbito do MS; (ii) a atribuição do papel coordenador da política nacional de C&T/S ao MS; (iii) o com- partilhamento da gestão da política de ciência e tecnologia entre o MS e os demais ministérios e agências, cujas atribuições fossem consideradas relevantes para a condução da política (CONFERÊNCIA NACIONAL DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA EM SAÚDE, 1994b). Estas proposições e suas vinculações com a Iª CNCTS foram resgatadas durante a investigação nos relatos obtidos junto aos entrevistados, ao contextualizarem os eventos e movimentos impor- tantes para a formulação e implementação do PPSUS:

A primeira Conferência, no seu documento final propôs a criação de uma Secreta- ria de Ciência e Tecnologia, no Ministério, de um organismo em nível de secretaria. Eu não me recordo se já existia a proposta da criação de um ente, de uma organi- zação específica para o fomento da pesquisa em saúde. (Gestor Federal da Saúde). Quer dizer, toda a experiência de gestão, de condução, de formulação, de avaliação da Política de Ciência e Tecnologia e Inovação, de maneira geral, tudo isso pôde ser absorvido, particularmente a partir de 2003, ou antes disso, desde a primeira Conferência Nacional de Ciência e Tecnologia em Saúde, em 1994, tudo isso foi ab- sorvido, essa experiência foi absorvida pelas pessoas do campo da saúde que pas- saram a se interessar para a formulação de uma política específica de Ciência e Tecnologia e Inovação em Saúde. Essa é a importância. (Gestor Federal da Saúde)

As análises realizadas por Morel (2004) e R. Guimarães (2004) e a investigação con- duzida por Conde (2004) destacaram a relevância das resoluções da Iª CNCTS para o fomento às ações de C,T&I/S. Morel (2004, p. 264) avaliou que a Iª CNCTS trouxe, em seu bojo a “proposição de um novo paradigma de ação e de um novo projeto nacional para a pesquisa em saúde” ao concretizar o que havia sido estabelecido na CF-88, cujas profundas modificações

no sistema de saúde foram baseadas nas propostas aprovadas no plenário da VIIIª Conferência Nacional de Saúde. As preocupações com a dependência do setor saúde aos produtos e insu- mos de produção estrangeira e a situação de iniquidade nos investimentos destinados às regi- ões do país estiveram presentes nos debates realizados ao longo da Iª CNCTS (CONFERÊN- CIA NACIONAL DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA EM SAÚDE, 1994a), que foi a primeira conferência para o setor realizada após a VIIIª Conferência Nacional de Saúde. Assim, os debates e as deliberações realizados durante a Iª CNCTS têm sido considerados cruciais para a consolidação do posicionamento de que o SUS deveria ocupar a posição de centralidade no contexto de implementação da PNCTS.

As consequências da influência exercida pelas deliberações aprovadas pelos partici- pantes da Iª CNCTS podem ser identificadas nas decisões que resultaram na criação do DE- CIT em 2000, na criação da SCTIE, em 2003 e na formalização do Fundo Setorial de Saúde e do Termo de Cooperação e Assistência Técnica (TCAT), estabelecido entre o MS e MCTI, em 2004. Estas mudanças na estrutura organizacional do MS e na forma como as organiza- ções do setor saúde passaram a se relacionar com as organizações do setor de C&T foram decisivas tanto para a viabilização da PNCTIS quanto para a expansão de iniciativas que im- primiram materialidade à aproximação entre as organizações do setor saúde e do setor de C&T. A aproximação entre as áreas responsáveis pela gestão da saúde e de C&T conferiram consistência a um movimento de coordenação interorganizacional que viria a se consolidar na década seguinte, contribuindo para viabilizar a implementação do PPSUS no período 2003- 2010.

Ao analisar os desdobramentos da Iª CNCTS, R. Guimarães (2004) a considerou como um dos componentes não apenas da Política Nacional de Saúde (PNS), mas também da Políti- ca de Ciência e Tecnologia, dado que a sua plenária final aprovou uma “proposta explicita e abrangente” (GUIMARÃES, R. 2004, p. 378) do que seria uma PNCTIS. R. Guimarães (2004) avalia, no entanto, que o fato de ter sido realizada num governo de curta duração con- tribuiu para as dificuldades de implementação para a maioria das resoluções da Iª CNCTS, o que confirma a leitura feita por Machado (2005) acerca da limitada influência sobre os rumos da política de saúde que caracterizou as conferências nacionais realizadas ao longo da década de 1990. Apesar dessas limitações, R. Guimarães (2004) registrou a relevância do fato da Iª CNCTS ter sido realizada, particularmente pelo acervo de ideias que foram apresentadas an- tes, durante e após evento e que influenciaram várias das decisões adotadas pelos gestores do SUS, ao longo das décadas seguintes.

Em síntese, para o desenvolvimento da análise proposta, o papel exercido pela Iª CNCTS na construção da institucionalidade das ações de C&T/S e, em consequência, do PPSUS pode ser evidenciado, entre outras razões, por propor estratégias que demarcaram a contribuição das ações de C&T/S para a implementação do SUS e por afirmar a necessidade de realização de mudanças no papel e nas responsabilidades assumidas pelas instâncias gesto- ras da saúde na condução da política de ciência e tecnologia em saúde.

4.1.3 A criação do Departamento de Ciência e Tecnologia - o DECIT: um espaço na estru-