As parcerias público-privadas incrementam o desenvolvimento da infra-estrutura visto que as receitas geradas pelo próprio serviço podem servir para saldar os investimentos, sem necessidade de grandes desembolsos ou de endividamento no curto prazo por parte do Poder Público.
Assim, a partir de 2004, essa modalidade de financiamento foi uma das alternativas adotadas pelo Governo Brasileiro para suprir parte da escassez de recursos e dar andamento a alguns projetos de infra-estrutura, especialmente em áreas essenciais. Já
foram desenvolvidos Project finance nas áreas de logística, de energia, de gás e petróleo, entre outros, mas não ainda em hidrelétricas.
Para se estabelecer uma parceria pública privada faz-se necessário a criação de uma sociedade de propósito, tal qual na modelagem de Project finance, celebrando-se, após processo licitatório, contrato administrativo nas modalidades patrocinada ou administrativa com a iniciativa privada, que deverá fazer o investimento.
A lei 11.079/2004 trata da regulação dessa alternativa de financiamento nas esferas federal, estadual, distrital e municipal, e tem como característica principal, a contratação de prestação de utilidade pública de médio e longo prazos, exceto fornecimento de mão-de- obra, equipamentos ou execução de obra pública. A concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas, quando envolve adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado (Lei 11.079/2004, § 1º).
A concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens (Lei 11.079/2004, § 2º).
Devem estar presentes em uma negociação de parcerias público-privadas:
• Projetos que envolvem longo prazo, em torno de cinco a trinta e cinco anos;
• Pressuposto de alcance de objetivos e resultados, tanto pelo lado da iniciativa privada como do lado do Poder Público;
• Satisfação de necessidades coletivas, normalmente em empreendimentos ligados à segurança (presídios), transportes, saúde, energia entre outros; • Financiamento total ou parcial da atividade pela iniciativa privada;
• Permissão de exploração do empreendimento pela iniciativa privada em contrapartida à assunção de riscos.
Somente após a oferta do produto ou serviço, receberão do usuário e do Poder Público, os valores correspondentes. Estas rotinas, além da instituição de um fundo garantidor para cumprimento das obrigações do Poder Público com a iniciativa privada, têm como objetivos minimizar as incertezas típicas de um projeto de longo prazo.
Deve fazer parte dos estudos prévios de um financiamento de projetos, a justificativa da necessidade e viabilidade, inclusive, comparativamente a outras alternativas ou outros projetos, cujos custos e resultados esperados devem ser quantificados e identificados, para se escolher a formatação mais vantajosa, visto que normalmente demandam recursos de grande monta.
O estudo deve contemplar a compatibilização do projeto com outros instalados, em andamento ou complementares e a viabilidade orçamentária no longo prazo para que não haja solução de continuidade no decorrer do processo. Devem estar designadas as instituições responsáveis, tanto pelas obrigações financeiras, quanto pela gestão do contrato, de acordo com as normas legais em vigor.
A criação de um fundo garantidor tornou as parcerias mais atrativas, no ponto de vista da iniciativa privada. O Fundo Garantidor das Parcerias Públicos Privadas do Governo Federal tem como alicerces, segundo o Ministério da Fazenda, o seguinte: gestão especializada em recursos de terceiros, ativos avaliados quando da integralização, por práticas determinadas pelo Banco Central do Brasil e pela Comissão de Valores Mobiliários; política de investimentos conservadora; sustentabilidade financeira e solidez de garantia, como manutenção do valor presente dos ativos, não inferior às garantias ofertadas.
Além disso, outras cláusulas do regulamento reforçam procedimentos transparentes, divulgação e informações detalhadas aos parceiros privados garantidos, tendo como instrumentos jurídicos, editais e contratos detalhados sobre direitos e obrigações das partes. As modalidades de projetos incluem os financeiramente auto-sustentáveis (concessão), os que requerem aportes de recursos fiscais (parcerias público-privadas) e os públicos tradicionais (obras públicas). A remuneração no caso de parcerias público-privadas se dá por meio do pagamento pelo poder público ao empreendedor privado ou por meio do recebimento das tarifas cobradas dos usuários dos serviços. O primeiro caso retrata o tipo Parceria Público Privada Administrativa e o segundo, Parceria Público Privada Patrocinada.
Já no caso de concessões, o empreendedor da iniciativa privada recebe tão-somente as tarifas cobradas dos usuários, sem a complementação do Poder Público. Essas alternativas estão sendo cada vez mais comuns como formas de envolver a iniciativa privada no financiamento e operacionalização de obras antes sob responsabilidade do Poder Público, desobrigando este para assunção de papéis de regulação e controle ao mesmo tempo em que desintegram os monopólios a cargo do Estado.
Por outro lado, diminuem os gargalos existentes em investimentos em infra-estrutura, com a entrada de novos parceiros e novas soluções técnicas e financeiras, inclusive com movimentação e incremento de novos mercados nas áreas priorizadas pelas iniciativas. O mercado financeiro, inclusive, beneficia-se das negociações desenvolvidas, atuando muitas vezes como arranjadores financeiros das operações e, os usuários, por sua vez, podem usufruir de maior qualidade nos serviços gerados em contexto de competitividade.
Quanto às desvantagens ou aspectos negativos das parcerias público-privadas, ainda pode-se deparar com certa incipiência dos aspectos legais envolvidos, embora o Brasil já tenha avançado nos termos de garantias aos investidores. Além disso, verifica-se pouca importância dada aos aspectos ambientais envolvidos e seus potenciais impactos diante da
necessidade de adequação de lucro e do alcance dos objetivos empresariais, segundo entendimento de Borges (2009) em entrevista realizada para este estudo.
Sob o ponto de vista do empreendedor privado pode se enumerar a existência de morosidade nas liberações de licenças e estudos ambientais, não obstante diretrizes traçadas pela Lei de Crimes Ambientais; carência de mão-de-obra especializada para estudos e avaliações das propostas e montagem dos projetos de financiamento, instalação e operação.
Como pontos negativos, pode-se, ainda, enumerar o aumento dos custos das propostas, causado por exigências por vezes desnecessárias em termos de documentações e informações solicitadas, refletindo-se nas cláusulas contratuais, a dependência de apoio de consultores externos, entre outros. E, no caso de haver descumprimento de cláusulas contratuais, há encargos para o participante, seja o Poder Público ou o empreendedor da iniciativa privada.
Vários são os modelos de contratos utilizados nas parcerias público-privadas no Brasil, os quais dependem do objeto ao qual se destinam, da criatividade do Estado e do empreendedor privado, regendo-se, contudo, pelos ditames da Lei 11.079, de 2004.
O modelo típico de parcerias público-privadas baseia-se em contratos de prestação de serviços, por meio do qual a iniciativa privada se compromete a fornecer certos serviços, mediante a reciprocidade de pagamentos do Poder Público ou da comunidade beneficiária, durante certo período, podendo o empreendimento ao ser finalizado, ser revertido ao Poder Público.
Os serviços negociados são resultantes, normalmente de empreendimentos previamente planejados, financiados e construídos para tal fim e com a supervisão do Poder Público, que poderá participar da sociedade de propósito específico ou ainda injetar recursos, por meio de empresas estatais ou de banco de desenvolvimento, no caso de o caráter estratégico e o interesse do Poder Público recomendar. Mas, os projetos de hidrelétricas não têm sido efetuados por meio de parcerias público-privadas e sim na modalidade Project finance, a qual tem sido cada vez mais utilizada para viabilizar grandes empreendimentos de infra-estrutura. As concessões no setor elétrico passaram a ser feitas à iniciativa privada por essa modelagem financeira, que por sua vez passa critérios socioambientais para serem aprovadas e financiadas pelos bancos.
A seguir, serão apresentados os marcos regulatórios da Política Nacional do Meio Ambiente e seus instrumentos reguladores, que se destinam ao disciplinamento da implantação de projetos de forma responsável e sustentável, e aos quais os bancos devem atentar antes da liberação de financiamentos.
3 MARCOS REGULATÓRIOS DA POLÍTICA AMBIENTAL BRASILEIRA
Nos capítulos anteriores foram apresentados os conceitos de responsabilidade socioambiental e sustentabilidade e o esforço dos bancos em divulgar suas estratégias mercadológicas em linha com o desenvolvimento sustentável. Também foi apresentado o cenário do mercado bancário brasileiro e a evolução deste ao longo dos últimos vinte e oito anos, quando marcos regulatórios sobre o meio ambiente influenciaram estratégias e procedimentos dessas organizações.
O conceito de responsabilidade socioambiental e as dimensões da sustentabilidade utilizados pelas instituições financeiras têm suas bases na legislação ambiental, cujos instrumentos disciplinam sua implementação. Como os bancos financiam projetos que causam significativos impactos ambientais, os instrumentos de controle, como os estudos de impacto ambiental e as licenças prévia, de instalação e de operação têm importância vital para que os empreendimentos sejam adequadamente desenvolvidos, com os mínimos impactos possíveis.
Este capítulo trata da evolução da questão ambiental, os instrumentos de controle e a influência desses no financiamento de projetos de hidrelétricas, os quais levantam polêmica e preocupação com os impactos socioambientais que causam.