8 Vurdering av kostnads- og nyttevirkninger av de ulike alternativene
8.3 Kost-nyttevurdering av digital kontrollutrustning (alternativ 1)
Nesse primeiro período, chamado de “Despertar da consciência socioambiental” embora não houvesse espaço no Brasil, para o debate político ou para a prática ambiental, verificou-se conscientização sobre as implicações da destruição ambiental e aproximação entre desenvolvimentistas e ambientalistas (FERREIRA e FERREIRA, 1995; VIOLA, 1998; SOUZA, 2000).
Caracterizado pela aprovação da Lei 6.938/1981 e por iniciativas de aprimoramento de instrumentos legais de gestão ambiental, destacam-se o zoneamento ambiental, a exigência de estudos de impactos ambientais, de audiências públicas e o começo do estabelecimento de penalidades a agressores do meio ambiente (JACOBI, 2003, p.10).
Iniciaram-se vários movimentos sociais em contraposição ao posicionamento de elites empresariais que entendiam questões ambientais como entraves ao crescimento econômico e segundo Viola (1998, p. 2):
[...] as políticas públicas passaram do modelo nacionalista para o modelo globalizante: redução das barreiras alfandegárias, atração de investimentos estrangeiros, abertura progressiva dos mercados financeiros, legitimidade crescente da estabilidade macroeconômica como parâmetro da ação governamental (...) aceitação crescente das condicionalidades ambientais na relação com os países desenvolvidos e abertura à cooperação
internacional com respeito aos problemas ambientais em particular na Amazônia.
Também houve abertura econômica e conseqüente aumento da concorrência transnacional para o Brasil, ao mesmo tempo em que os investimentos em novas obras de infra-estrutura ficaram praticamente estacionados, com exceção de grandes hidrelétricas planejadas nas décadas de 1950 e 1960, as quais foram priorizadas e concluídas pelo governo militar, como Itaipu, no Paraná, em 1982, Tucuruí, no Pará, em 1984 e Balbina, na Amazônia, em 1989. (SANTOS, 2003, p.87).
Essas obras mostraram-se de altos impactos negativos em termos ambientais e sociais (BAINES, 1996, p. 14; SEVÁ, 2008, p. 44–47), mesmo valendo-se de estudos feitos por exigências do Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica – DNAEE ou do Banco Mundial (SANTOS, 2003, p. 5) e com a coexistência da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, recém-instituída pela Lei 6.938/1981.
O DNAEE era o órgão “responsável pelo planejamento, coordenação e execução dos estudos hidrológicos em todo o território nacional; pela supervisão, fiscalização e controle dos aproveitamentos das águas que alteram o seu regime; bem como pela supervisão, fiscalização e controle dos serviços de eletricidade”. Em 1996, esse órgão foi substituído pela Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEE.
Entre 1975 a 1987, as agências governamentais de energia fizeram estudos de inventário hidrelétrico da bacia hidrográfica do Rio Xingu, conceberam o Plano Nacional de Energia Elétrica 2010 e propuseram a construção de 40 usinas hidrelétricas na Amazônia Legal até o ano 2010.
No Plano Nacional de Energia Elétrica 1987/2010 foram consideradas referências à Declaração do Meio Ambiente, aprovada na Conferência da Organização das Nações Unidas – ONU, em 1972. Também como resultado do Relatório “O Nosso Futuro Comum”, publicado em 1987, a ONU, por meio de seus organismos financiadores, passou a recomendar a inclusão de avaliação ambiental no processo de planejamento e nas avaliações de projetos de desenvolvimento. Devido a essas exigências internacionais
[...] alguns projetos desenvolvidos em fins da década de 1970 e início dos anos 1980 e financiados pelo BIRD e pelo BID foram submetidos a estudos ambientais, dentre eles: as usinas hidrelétricas de Sobradinho, na Bahia, e de Tucuruí, no Pará; e o terminal porto-ferroviário Ponta da Madeira, no Maranhão, ponto de exportação do minério extraído pela Companhia Vale do Rio Doce, na Serra do Carajás (ASSUNÇÃO e FARIA, 1995, p. 19).
Ainda segundo Assunção e Faria (1995, p. 19), esses estudos foram feitos de acordo com modelos das agências internacionais, visto que ainda inexistiam no Brasil normas ambientais próprias, ou mesmo conteúdo legal e administrativo.
Até mesmo após a promulgação da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, em 1981, apenas decretos e outros normativos como o Código Florestal Brasileiro, datado de
1934 e atualizado, em 1965, e a Lei de Zoneamento Industrial nº. 6803/1980 estabeleciam diretrizes sobre o meio ambiente. Essa situação somente veio a mudar com a aprovação da Resolução Conama 01/1986, quando se delineou instrumentos de avaliação de impactos ambientais para aplicação em financiamento de projetos.
O Código Florestal normatizou a proteção e o uso das florestas, dos solos, das águas e da estabilidade dos mercados de madeira, enquanto a lei de zoneamento industrial, de competência dos governos estaduais, se incumbiu do disciplinamento de licenças para o estabelecimento de indústrias, estipulando diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição. Posteriormente, a maior parte das contravenções constantes na lei deste Código foi criminalizada com a instituição da Lei nº. 9.605/1998, de Crimes Ambientais ou Lei da Natureza.
Devido ao clima de preparação e realização da Conferência Rio–92, de acordo com Viola (1998) e Jacobi (2003)
as questões ambientais adquirem uma grande importância, o governo promove a globalização da agenda ambiental e as organizações não governamentais e o movimento ambientalista se fortalecem (VIOLA, 1998, p. 2).
e,
Segmentos do ambientalismo brasileiro passam a entender a importância de ampliar a conexão com os movimentos sociais [...] vão iniciar uma mudança de postura, superando sua rejeição a qualquer diálogo com economistas ou empresários [...]” (JACOBI, 2003, p. 13).
Esse novo posicionamento de segmentos da sociedade proporcionou mudanças e facilitou o engajamento de maior parcela da população em favor das questões sociais e ambientais, fortalecendo o surgimento de organizações não governamentais direcionadas ao trabalho voluntário de defesa de populações indígenas e de políticas ambientalistas. 3.2.1.1 A Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA – Lei 6.938/1981
Como nenhum dos dois normativos – Código Florestal Brasileiro nem a Lei de Zoneamento Industrial – tinha o alcance necessário ao meio ambiente como um todo, somente com a Lei 6.938/1981 ficou estabelecido uma política nacional para o meio ambiente, com a criação de órgãos e definições de responsabilidades em um contexto até então conflituoso entre desenvolvimentistas e ambientalistas (DRUMMOND, 1998, p.127).
A Lei 6.938/1981 estabeleceu a política, os fins e os mecanismos de formulação e aplicação da legislação sobre o meio ambiente no Brasil, conforme seu art. 2º:
A preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio- econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana [...]. (Lei 6.938/1981 art. 2º.).
Segundo Drummond (1998), a Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA “veio para conciliar o desenvolvimento sócio-econômico com o princípio do desenvolvimento sustentável”, levando o Brasil, que se pautava em um direcionamento de crescimento
econômico sem preocupações sistemáticas com a sustentabilidade, a disciplinar as questões ambientais por meio de uma política nacional. Houve “crescente influência na formulação e implementação de políticas públicas e na promoção de estratégias para um novo estilo, sustentável, de desenvolvimento” (JACOBI, 2003, p. 1).
Para fazer cumprir seus objetivos, a Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA configurou o Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama, criou o Conselho Nacional de Meio Ambiente – Conama e estabeleceu instrumentos de planejamento, de monitoramento e de controle.
Entre os instrumentos de planejamento estão os planos de ação, os planos diretores municipais, os códigos de postura, de uso e de ocupação do solo entre outros. Os instrumentos de monitoramento e controle incluem as normas de fiscalização, legislação sobre diretrizes orçamentárias e licenciamento entre outros.
Foram também definidas pela Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA áreas prioritárias para ação governamental, orientação quanto ao uso dos recursos naturais, medidas para formação de consciência crítica de preservação e conservação ambiental, cujo desenrolar resultou em obrigações e planos junto à sociedade civil, a empresas, a órgãos governamentais e a não governamentais, a instituições financeiras públicas e privadas.
O artigo 4º, da Lei 6.938/1981 estabeleceu a compatibilização do desenvolvimento e preservação ambiental e determinou sanções ao poluidor e predador. Os poluidores, segundo a Lei, podem ser obrigados a indenizar ou reparar o dano ambiental, independentemente de culpa, incluindo aí multas, perdas ou restrições de incentivos e benefícios fiscais, suspensão de atividades, e outras penalidades previstas nas legislações dos poderes constituídos.
São considerados poluidores, de acordo com a Lei nº.6.938/81, art. 3º. Inciso IV, pessoas físicas e jurídicas, de direito público ou privado, responsáveis direta ou indiretamente por atividade causadora de degradação ambiental, sendo a poluição ou degradação da qualidade ambiental, entendida aqui, como o resultado de atividades que direta ou indiretamente:
• Prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; • Criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; • Afetem desfavoravelmente a biota;
• Afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
• Lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.
Almeida (2004) entende que a Lei 6.938/1981 pode ser dividida em dois segmentos, conforme a seguir:
• Segmento 1 – Em preservações ambientais, referente à determinação de numerosos espaços chamados de unidades de conservação como parques, reservas, estações ecológicas e áreas de proteção; e
• Segmento 2 – No controle e reversão de processos poluidores de origem industrial e agrária, por meio de legislação própria, fiscalização e controle das fontes poluidoras.
No primeiro segmento estão as áreas que devem ser conservadas ou preservadas devido à biodiversidade e, no segundo segmento, estão os processos que devem ser acompanhados ou restringidos para que não causem danos ao meio ambiente.
No artigo 12, da Lei 6.938/1981, as instituições financiadoras são chamadas a atentar para ambos os segmentos, devendo levar em conta em suas avaliações para financiamentos, as variáveis referentes a custo e benefícios ambientais, conforme a seguir:
As entidades e órgãos de financiamento e incentivos governamentais condicionarão a aprovação de projetos habilitados a esses benefícios ao licenciamento, na forma desta lei, e ao cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões expedidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981, art. 12).
Em instrumentos de planejamento e controle exarados pelas instituições responsáveis pela Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, as atividades que causam degradação ambiental são categorizadas e somente autorizadas depois de emitido o devido licenciamento, como no caso de grandes empreendimentos de infra-estrutura, que podem englobar tanto as atividades que promovem o bem-estar da população como, também, impactos ambientais e sociais negativos.
Esses instrumentos foram recepcionados pela Constituição Federal de 1988, conforme listado pela Lei 6.938/1981:
• I – o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; • II – o zoneamento ambiental;
• III – a avaliação de impactos ambientais;
• IV – o licenciamento e a revisão de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras;
• V – os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; • VI – a criação de reservas e estações ecológicas, áreas de proteção
ambiental e as de relevante interesse ecológico, pelo Poder Público Federal, Estadual e Municipal;
• VII – o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
• VIII – o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental; e
• IX – as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção (Lei 6.938/1981, Art. 9).
Além de facilitar a tomada de decisão, a utilização sistemática desses instrumentos visou a uma maior conscientização do público envolvido e ao mesmo tempo geração de base de dados com informações sobre ações adotadas para solucionar problemas ambientais em programas e projetos que impactam o meio socioambiental.
Bursztyn (1994b) esclarece que para uma gestão ambiental eficiente exige-se sistematização de informações e otimização de processos decisórios, respeito a comunidades e cultura, entre outros quesitos, além de mudança cultural em favor do meio ambiente, onde se inclui todos os setores da sociedade. E, não obstante os avanços verificados no Brasil nos últimos anos, segundo a autora, a PNMA ainda se encontra em uma situação incipiente quanto ao exercício dos quesitos mencionados.
Para auxiliar o cumprimento da Lei Política Nacional do Meio Ambiente, o Sistema Nacional do Meio Ambiente, o Conselho Nacional do Meio Ambiente e instrumentos de planejamento e controle, a seguir, foram colocados à disposição.
3.2.1.2 Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama e Conselho Nacional do Meio Ambiente – Conama.
O Sisnama foi criado a partir da Lei 6.938/1981, tendo como responsabilidade a proteção e a melhoria da qualidade ambiental e como finalidade a descentralização administrativa das ações dos poderes federal, estadual e municipal. Foi constituído pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos municípios e pelas fundações instituídas pelo Poder Público. A descentralização foi a estratégia encontrada para facilitar o exercício da Política Nacional do Meio Ambiente e diminuir a carência de legitimação do aparelho institucional e de seus instrumentos.
A formulação da política nacional e das diretrizes governamentais é responsabilidade do Conselho de Governo. Este Conselho é formado pela Casa Civil da Presidência da República e todos os ministros de Estado e é o órgão superior. Abaixo, na escala hierárquica, vem o órgão consultivo e deliberativo, o Conama que tem como função ser órgão regulador, consultivo e deliberativo do Ministério do Meio Ambiente órgão central do sistema formula, planeja, coordena, supervisiona e controla a política ambiental nacional e as diretrizes ambientais do Governo Federal.
A estrutura do Conama procurou contemplar diversos segmentos da sociedade, cujos conselheiros são representantes dos governos federal, estadual e municipal, empresariais, educacionais e de pesquisa, indígenas, de organizações não governamentais, ambientalistas, entre outros.
Para o cumprimento de normas e padrões relativos ao meio ambiente, o Conama utiliza de resoluções, moções e recomendações, as quais devem ser obedecidas pelos interessados em obter licenças e autorizações para a implantação de empreendimentos, como por exemplo, obras de infra-estrutura. Entidades estaduais e municipais se subordinam hierarquicamente ao Conama no que tange à execução de projetos, programas, além do controle e da fiscalização de atividades que possam degradar o meio ambiente.
Segundo Motta (1996, p.70), o Conama representou a introdução da variável meio ambiente no processo decisório da alocação de recursos produtivo públicos e privados, e levou a preocupação ambiental a pautar as decisões empresariais. Mas, com a promulgação da Lei 7.735/1989, a gestão ambiental alcançou maior autonomia com a regulamentação de um instituto específico para cuidar da causa ambiental, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis – Ibama.
Esse novo instituto passou então a ser responsável pela execução da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, atuando na conservação, fiscalização, controle e fomento do uso racional dos recursos naturais. Para sua formação, foram incorporados quatro órgãos: a Secretaria Especial do Meio Ambiente, egressa do Ministério do Interior e as agências federais da pesca, do desenvolvimento florestal e da borracha.
O Conama tem como órgãos auxiliares, os órgãos seccionais e locais que cuidam das questões ambientais nos níveis estadual e local. Com caráter executivo, os órgãos seccionais são compostos pelas secretarias estaduais do meio ambiente e são responsáveis pela execução de projeto e programas, pelo controle e fiscalização de atividades impactantes ao meio ambiente. Já as secretarias municipais são os órgãos locais, as quais têm como função controlar e fiscalizar atividades relativas ao meio ambiente em suas respectivas localidades.
A partir da instituição e atuação do Conama estudos de danos ambientais passaram a ser considerados para toda atividade que pudesse causar modificações no meio ambiente, mesmo quando baseados na crença de desenvolvimento econômico para a região como costumeiramente era feito, conforme exemplificado por Colito (1998, p. 1):
[...] não existia no Brasil antes de 1980, nenhum movimento expressivo voltado à preservação do meio ambiente e assim as construções de Usinas Hidrelétricas eram propostas a luz de uma “ideologia da modernização” sem que os setores responsáveis se preocupassem com as alterações e as mudanças que viessem a ocorrer no ambiente natural.
A partir do desdobramento da composição do Sisnama e da instituição do Conama houve certo disciplinamento das ações humanas, tornando mais específica a regulamentação de procedimentos no meio ambiente brasileiro, com conseqüente fortalecimento da corrente ambientalista no Brasil.
promulgação da Constituição Federal, cujos desdobramentos tornaram a PNMA mais respeitada junto à sociedade civil e também junto às organizações empresariais como um todo.
As resoluções Conama 01/1986 e 06/1987, que dispõem sobre impactos ambientais e sobre o licenciamento ambiental de obras do setor de geração de energia elétrica, respectivamente, foram importantes para a PNMA e tiveram impactos diretos nos procedimentos das instituições financeiras, os quais foram reforçados, em 1988, com a Constituição Federal, pelo artigo nº. 225.
3.2.1.3 Resoluções Conama 001/1986, 06/1987 e instrumentos reguladores
A Resolução Conama 001/1986 tratou dos impactos ambientais e dos instrumentos reguladores desses. Conforme seu art. 1º, impacto ambiental é definido como:
Qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:
• I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população; • II – as atividades sociais e econômicas;
• III – a biota;
• IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; e
• V – a qualidade dos recursos ambientais.(Conama 001/1986, art.1º). O artigo 2º. dessa Resolução dispõe sobre licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, dentre elas, linhas de transmissão de energia elétrica, obras hidráulicas, tais como: barragem para fins hidrelétricos, de saneamento ou de irrigação entre outras. Estão entre as atividades modificadoras do meio ambiente, as usinas de geração de eletricidade, independente da fonte de energia primária, acima de 10 Megawatts. As atividades listadas como modificadoras passaram a depender de estudos de impacto ambiental da União ou dos estados e da Secretaria do Meio Ambiente, devendo atender à legislação, aos princípios e aos objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente, e, conforme seu art. 5º, essas atividades devem obedecer às seguintes diretrizes:
• I – Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto; • II – Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados
nas fases de implantação e operação da atividade;
• III – Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza;
• IV – Considerar os planos e programas governamentais propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade (Lei 6.938/1981, Art. 5).
Além dessas diretrizes, outras podem ser fixadas se o órgão competente julgar necessário e se as peculiaridades ambientais da área, do projeto, incluindo prazos e análise de estudos, assim requisitar.
O art. 4º, da Resolução Conama 001/1986 prevê a compatibilização dos licenciamentos com as etapas das atividades modificadoras do meio ambiente que devem ser submetidos previamente a um estudo de impacto ambiental.
A partir de então, os bancos passaram a exigir licenças ambientais para liberação de financiamentos de projetos. Em tese, somente após o cumprimento das exigências contidas nos estudos de impacto ambiental e no relatório de impacto ambiental, os recursos podem ser liberados pelo agente financeiro.
Nota-se que, enquanto a Lei 6.938/1981, em seu artigo 3º define poluidores, poluição ou degradação da qualidade ambiental, a Resolução Conama 001/1986 limita-se à definição de impactos ambientais, revelando superposições ou, até mesmo, necessidade de harmonização de linguagem para facilitar o entendimento e aplicação desses normativos.
Diante da necessidade de disciplinar o licenciamento ambiental de obras de grande porte, como os empreendimentos de geração de energia elétrica, foi editada a Resolução 06/1987, pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente.
Essa Resolução exigiu dos das concessionárias de exploração, geração e distribuição de energia elétrica, informações técnicas sobre o empreendimento e ainda, definiu a competência do licenciamento, eliminando conflitos entre órgãos estaduais e federais. Determinou também, as fases em que cada licença deveria ser liberada. Por exemplo, a apresentação da licença prévia passou a ser exigida no inicio do estudo de viabilidade da usina, a licença de instalação, antes da realização da licitação e a licença de operação, antes do fechamento da barragem. Estabeleceu a possibilidade de exigências complementares de informações sobre o empreendimento, sobre a Avaliação de Impacto Ambiental, sobre o Estudo de Impacto Ambiental e sobre o Relatório de Impacto Ambiental, buscando tornar públicas, as características do empreendimento e suas prováveis conseqüências.
3.2.1.4 Avaliação de Impacto Ambiental – AIA, Estudo de Impacto Ambiental – EIA e Relatório de Impacto Ambiental – Rima
A Avaliação de Impacto Ambiental – AIA é uma das ferramentas que visam ao alcance do desenvolvimento sustentável. Trata-se de um estudo técnico detalhado dos potenciais impactos do empreendimento sobre o meio ambiente, devendo incluir e desenvolver
diagnóstico, análise desses impactos, medidas mitigadoras dos impactos negativos e, ainda, programa de acompanhamento e monitoramento dos potenciais impactos.
As definições, responsabilidades, critérios e diretrizes para uma Avaliação de Impacto Ambiental – AIA, bem como a exigência de estudo e relatório de impacto ambiental estão