Positionality and Reflexivity

de governos locais perpassa uma mudança de discurso político.

8.3 Mudanças de Discurso

As transformações jurídicas refletem mudanças no plano das ideias da sociedade. Antes de analisarmos os discursos no âmbito político, é preciso destacar mudanças dentro de grupos epistêmicos que influenciam os tomadores de decisão. Muitos dos gestores municipais de relações internacionais estão em contato direto com grupos de estudo sobre paradiplomacia. A circulação dessas ideias alcança os órgãos federais, gerando mudanças de comportamento, como os observados a seguir.

O avanço da história diplomática para a história das relações internacionais foi estimulada por um processo de “academização”, que deixa de lado o privilégio da documentação diplomática e passa a captar as percepções dos diferentes atores globais. Inúmeros estudos, disseminados no campo das relações internacionais, retiram a centralidade dos Estados Nacionais. Pertencentes a uma lógica própria, a “Atuação Global Municipal” gera a necessidade de novas teorias, historiografias e conceitos nas relações internacionais. Inicialmente muito influenciada pelas construções estrangeiras (principalmente europeia), já é possível perceber reflexões nacionais ou mesmo regionais em vários centros brasileiros. Toda essa reflexão fortalece a crescente institucionalização desse fenômeno no País.

As mudanças no âmbito municipal estão muito relacionadas à replicação das práticas (próxima sessão deste capítulo) e mesmo às alterações nas estruturas burocráticas (discussão do próximo capítulo). No momento, analisaremos as mudanças de discurso político no âmbito federal – o que impacta em todos os municípios brasileiros.

No governo Fernando Henrique Cardoso, não houve um canal de diálogo federativo dentro da Presidência da República. Por mais que a Afepa tenha sido criada nessa gestão e que o relatório das Nações Unidas elaborado pelo Fernando Henrique (Cardoso Report) reconheça o papel dos

governos locais como atores internacionais, não é possível uma análise profunda desse período. Nesse sentido, partiremos do governo Lula até chegar às tendências apresentadas no início do governo Dilma.

A criação de uma área internacional dentro da SAF já demonstrava outro tipo de atenção da Presidência da República com essa matéria. Já em 2004, o FCCR foi instalado, demonstrando o interesse de envolver os governos locais na integração regional, principalmente os municípios de fronteira. Aos poucos, a SAF passa a ser reconhecida dentro do Ministério de Relações Exteriores, centralizando cada vez mais a coordenação desse processo. O tema do marco regulatório da cooperação descentralizada sofreu movimentos constantes de avanços e recuos, utilizando estrategicamente a demanda externa por outros países, como Itália e França.

Em 2006, o Ministério de Relações Exteriores organizou o primeiro (e único até o momento) Encontro Negociações Internacionais – estados e municípios do Brasil no mundo. Mais do que discutir a importância da regulamentação da atuação internacional desses entes federados, o evento se destinou a reforçar o papel do MRE como negociador internacional do Brasil. Todavia, deve-se reconhecer a menção do termo municipalização da política externa pela primeira vez em um evento oficial. Tais ideias podem ser observadas na palavra do embaixador Samuel Pinheiro Guimarães Neto, então ministro do Estado Interino das Relações Exteriores:

Os temas de que tratam a política externa e a política internacional têm o impacto interno muito maior sobre a sociedade brasileira do que costumavam ter no passado. [...] É muito importante ter a participação e a contribuição dos Estados e dos Municípios, para que os negociadores internacionais possam estar mais bem informados sobre os impactos que essas negociações podem vir a ter na população. Por outro lado, esses poderão conhecer melhor o que em sendo negociado internacionalmente (MINISTÉRIO DE RELAÇÕES EXTERIORES, 2007).

A interpretação legalista, contrária à celebração de atos internacionais pelos governos locais, prevalecia com grande força nesse momento – diferente do que se pode observar nas considerações do MRE presentes no parecer do deputado Fábio Trad. Caberia ao MRE julgar se tais atos estão de acordo com o ordenamento jurídico brasileiro e com a política externa. Dentro dessa visão, a República Federativa do Brasil só seria representada na voz

única da União, sendo as relações exteriores restritas à atuação do presidente da República. Essas percepções foram defendidas pelo professor Antônio Medeiros, então representante da Consultoria Jurídica do Ministério de Relações Exteriores:

nós continuamos sempre firmes na defesa dos dispositivos constitucionais, como não poderia ser diferente, que reservam à União a manutenção de relações exteriores ao Presidente da República e a celebração de tratados. Não são poucas as ocasiões em que batem à Consultoria Jurídica situações às vezes criadas por determinados Estados ou até por grandes Municípios do país de determinados instrumentos jurídicos firmados e acabam se caracterizando como verdadeiros tratados nacionais [...] Na Federação quem representa o Estado – a sua voz no plano internacional – é a voz da União (Ministério de Relações Exteriores, 2007).

Até o final de 2006, a modalidade de Cooperação Descentralizada existia como área dentro da Agência Brasileira de Cooperação. Com a reformulação do MRE em 2007, essa modalidade foi extinta oficialmente, concentrando esse tipo de atividade na Subchefia de Assuntos Federativos. No início de sua gestão como diretor da ABC (outubro de 2008), o ministro Marco Farani demonstrava um discurso um tanto receoso em relação à cooperação descentralizada. A liderança internacional do presidente Lula exigiria, porém, uma grande transformação da agência, não só no redirecionamento de suas ações (privilegiando a cooperação prestada), mas principalmente no crescimento de suas atividades (o orçamento de 16 milhões em 2007 saltou para 52 milhões em 2010).

A autoestima defendida como posição brasileira pelo então Chanceler Celso Amorim, de certo modo, afastou a cooperação recebida da ABC. Muitas das agências internacionais começaram a negociar projetos internacionais diretamente com os governos regionais e locais. Interessado em trazer de volta o papel da ABC como agente coordenadora da cooperação internacional brasileira e de justificar o incremento no orçamento da Agência, o ministro Farani tem buscado mais recentemente a aproximação com governos estaduais e municipais.

No governo Dilma, a cooperação recebida volta a ganhar relevância dentro de um contexto de intercâmbio de conhecimento em áreas como a de

desastres naturais. Já no início de 2011, o diretor da ABC iniciou acordos com o Estado da Bahia, do Paraná, do Rio de Janeiro e das respectivas capitais, convidando-os a participar da renegociação dos planos de atividade quadrianuais com as agências bilaterais. Nesse acordo, está a possibilidade de os governadores e prefeitos assinarem ajuste complementar de acordo- quadro em nome da República Federativa do Brasil.

A convocatória de projetos de cooperação descentralizada Brasil- França prestada para países africanos e Haiti é outro marco de mudança dentro da ABC. Metade desse programa será financiada com recursos da agência brasileira – o que se justificaria pela dificuldade de estados e municípios realizarem esse tipo de gasto. Do lado francês, 25% serão financiados pela AFD e os outros 25% virão das próprias coletividades francesas. Neste momento, ganha força a discussão interna de maior autonomia da ABC frente ao MRE, com possibilidade de incrementar a cooperação descentralizada.

A SAF teve um papel importante na mudança de discurso do MRE ao reafirmar o conceito da cooperação federativa. Se, por um lado, a SAF tem conseguido estruturar uma política de Estado sobre o tema, por outro lado, politizou decisões dadas anteriormente como técnicas. Nota-se, porém, o amadurecimento de critérios objetivos, por meio de editais, que fortalecem a cooperação descentralizada dentro do MRE.

Ainda que os indivíduos mudem seu discurso de acordo com a instituição em que se encontra, já é possível verificar pontos de convergência que se manterão ao longo do tempo, abrindo novas oportunidades para a “Atuação Global Municipal”. A interação desses discursos políticos com os grupos epistêmicos é notória, vide os inúmeros eventos e estudos publicados que constatam tais evidências de institucionalização, deixando viva a discussão das relações internacionais e o federalismo brasileiro.