Adolescent Girls’ Club Model in International Programming

A crescente formalização de organizações ou burocracias específicas no tema da atuação internacional de governos locais serve como indicador da institucionalização desse processo. Conforme afirmado por Bueno (2010),

nas décadas finais do século XX, o ativismo internacional dos atores subnacionais logrou uma inovadora e complexa infraestrutura institucional, marcada pela existência de canais formais de atuação externa de três dimensões: (a) dentro da burocracia dos governos subnacionais; (b) entre as burocracias dos governos subnacionais de um mesmo país e (c) dentro das burocracias dos arranjos internacionais regionais.

O que se observa são diferentes níveis de representatividade em que há sobreposição de funções e uma grande dificuldade de coordenação entre elas. Se existem, por um lado, críticas sobre a multiplicação exagerada dessas organizações (muito acima do que se verifica no mundo estatocêntrico), por outro lado, nota-se que essa peculiaridade é uma característica própria da trança frouxa e maleável do mundo multicêntrico. Com o crescimento acelerado da agenda pública, principalmente no âmbito local, há uma tendência natural de ampliação dessas organizações.

Muito se repete na literatura especializada que a inserção internacional subnacional é um recurso para atender a interesses de “low politics” – temas que não interferem na agenda estratégica do governo central, sobretudo em questões econômicas e de segurança nacional (SOLDATOS, 1990). A ascendência da visão cosmopolita, frente à sustentabilidade e à proteção dos direitos humanos, tem conquistado espaços de discussões econômicas e de segurança – o que torna essa divisão de temas políticos, no mínimo, questionável. Só para citar um exemplo, a Rede de Segurança pela Paz reúne governos locais brasileiros para se posicionarem contra a energia

nuclear. Logo, os tipos de organizações e burocracias especializadas estão espalhados em quase todas as áreas.

Grande parte desse movimento de governos locais tem origem em outros países. Para compreender a institucionalização brasileira é preciso, por conseguinte, identificar a influência externa atrelada a fatores internos favoráveis a essa incorporação. O espaço reservado a essa matéria é deveras limitado, pressupondo certo conhecimento prévio do leitor. A proposta é revisitar diferentes níveis de análise, pontuando as principais organizações que deram ensejo a esse movimento internacional.

Pode-se considerar que a origem desse movimento está na articulação, no início do século, em torno da União Internacional de Autoridades Locais (Iula), ganhando força no final dos anos 1950 com a criação da Federação Mundial de Cidades Unidas (FMCU). O surgimento de funções internacionais dentro das associações nacionais, como a Cidades Unidas Francesas (CUF), em 1975, e o Escritório Internacional da Federação Canadense de Municípios, em 1987, forneceu maior capacidade de interação entre a rede. A junção dessas organizações com outras regionais (como a Flacma, 1981) e de grandes cidades (a exemplo da rede Metropolis, 1984) tornou possível uma coordenação na tentativa de unificar o movimento com a criação da CGLU em 2004.

Nesse momento, já havia um grande aparato organizacional que dava corpo a esse movimento. O processo de unificação da União Europeia, na década de 1990, abriu um caminho importante de diálogo entre o mundo estatocêntrico e o mundo multicêntrico. Por parte dos Estados Nacionais, houve uma promoção direta da cooperação entre governos locais dessa região, e até mesmo com outras regiões – como é o caso do Programa Urbal (1995). Ganha força, assim, um movimento em cadeia, com a formação da Mercocidades e a consequente propagação de áreas internacionais nos municípios brasileiros. Faz ainda parte desse contexto o alastramento de redes temáticas internacionais – como o Iclei (1990).

As grandes conferências das Nações Unidas na década de 1990 serviram, paralelamente, como propulsores desse movimento. Se o contexto da Guerra Fria encobriu o tema da primeira Conferência de Assentamentos Urbanos em 1976, o reconhecimento explícito na ECO 92 das autoridades

locais (como agentes do desenvolvimento internacional) favoreceu o sucesso da segunda Conferência em 1996. Dois resultados imediatos podem ser destacados desse acontecimento, o primeiro em âmbito externo e o segundo em âmbito interno. A criação da Associação Mundial de Coordenação de Cidades e Autoridades Locais (Waclac) teve um papel importante de construir um caminho para a unificação dos governos locais e a institucionalidade de um vínculo direto das Nações Unidas a partir da Unacla (2000).

Os governos brasileiros demoraram a se adequar às mudanças na governabilidade global. Só em 1997, as articulações em torno dessa segunda conferência levariam à criação da Assessoria de Relações Federativas (ARF) dentro do Ministério de Relações Exteriores. Nesse mesmo ano, duas novas áreas internacionais seriam criadas em municípios brasileiros, somando-se a outras quatro preexistentes. Por um lado, esse tema teve uma relativa perda de relevância dentro do MRE, com a junção das questões parlamentares na Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (Afepa), em 2003. Por outro lado, há uma descentralização desse tema com a criação dos escritórios regionais que funcionam como braços da Afepa para o apoio às ações internacionais de estados e municípios.

Até o Congresso da Unidade Iula-FMCU, realizado em 2001 no Rio de Janeiro, os municípios brasileiros assumiam uma participação secundária, muito mais provocada por terceiros – dada a liderança do país na América Latina – do que procurada como um interesse próprio. Aos poucos, esse quadro brasileiro começa a ser alterado. Nesse mesmo ano, assumia a prefeitura de São Paulo a futura presidente da CGLU, Marta Suplicy. Um ano antes de sua posse, o Partido dos Trabalhadores (PT) assumiria a Presidência da República, criando dentro desse órgão a Subchefia de Assuntos Federativos. Dá-se início, assim, à formação de uma posição política mais autônoma e latino-americana. Conquistas importantes foram impulsionadas pela SAF, sobretudo no aspecto jurídico, em um momento em que poucas prefeituras detinham atenção ao tema internacional.

Outro fator de extrema relevância para a institucionalização da atuação global municipal no contexto brasileiro é a consolidação de uma área internacional dentro das representações nacionais. Com forte liderança política do PT, a Frente Nacional de Prefeitos (FNP) engajou cidades grandes

e médias em projetos promovidos pelo governo federal – a exemplo da cooperação Brasil-Itália. Uma estratégia muito utilizada é o engajamento dos próprios gestores municipais no desenvolvimento dos temas internacionais da entidade. Essa peculiaridade aproximou da FNP o Fórum Nacional de Secretários e Gestores Municipais de Relações Internacionais (Fonari), oficializado em 2010.

A Confederação Nacional de Municípios traz uma posição mais independente. Formada pela congregação das 28 entidades estaduais e 230 entidades microrregionais, a CNM conta com a filiação voluntária de mais de 90% dos municípios brasileiros para manter um quadro técnico de 200 funcionários. Durante os seus vários eventos anuais (como a Marcha a Brasília e os Novos Gestores), a CNM popularizou o tema da atuação internacional, demonstrando os benefícios até mesmo para os pequenos e médios municípios. A valorização da agenda prioritária da política externa levou a trabalhos conjuntos dentro do Comitê de Articulação Federativa (CAF), assim como pleitos diretos a outros órgãos federais (Ministério das Cidades, Mdic, Seain, ABC, Apex).

O aparecimento crescente de organizações específicas sobre o tema em debate, a princípio, corrobora com o processo de institucionalização. Ainda que grande parte dessas organizações sejam financiadas por recursos dos governos locais, representando-os em diferentes esferas, há de se reconhecer que elas são externas ao ente municipal. A abordagem organizacional interna aos municípios será tema de aprofundamento do último capítulo.