Gohn (2011) afirma que se podem distinguir três tipos de conselho no cenário brasileiro do século XX: primeiramente, os conselhos criados pelo próprio Poder Executivo para mediar suas relações com os movimentos e as organizações populares; o segundo modelo seriam os populares, construídos pelos movimentos populares ou setores organizados da sociedade civil em suas relações de negociações com o poder público; por último, os conselhos institucionalizados, com possibilidade de participar da gestão dos negócios públicos, criados por leis originárias do Poder Legislativo, surgidos após pressões e demandas da sociedade civil.
Como exemplo do primeiro tipo, temos os conselhos comunitários, criados para atuar ao lado da administração municipal ao final dos anos 1970; no segundo, os conselhos populares, surgidos ao final dos anos 1970 e parte dos anos 1980; no terceiro, os conselhos institucionalizados; e, por último, os conselhos gestores institucionalizados setoriais dos anos 1990 (GOHN, 2011).
Segundo a referida autora, os conselhos populares (últimos anos da década de 1970 e início da década de 1980) foram criados por divisões da esquerda em oposição ao regime autoritário e exerciam funções variadas, tais como: organismos do movimento popular atuando com parcelas de poder perante o Executivo (podendo decidir sobre determinadas questões de governo); estruturas superiores de luta e organização popular, gerando situações de duplo poder; ou ainda exercendo cargos de administração municipal criados pelo governo para que pudessem tornar-se parte deste governo e, assim, assumir atribuições de aconselhamento, deliberação e/ou execução.
Gohn (2011) reforça que a participação popular consistia no eixo principal da discussão sobre esses conselhos dos anos 1980. Essa participação vinha sendo reivindicada pela sociedade civil ao longo das décadas de lutas contra o regime militar. Os movimentos sociais de massa, não exclusivamente sindicais nem exclusivamente político-partidários, eram elementos fundamentais para a construção dos conselhos populares representativos da população. “Para os movimentos sociais, a constituição e a participação em conselhos poderia significar um momento de organização e direção das lutas políticas dispersas e fragmentadas” (GOHN, 2011, p. 79).
Desde então vêm se multiplicando as estruturas colegiadas, fruto de exigência constitucional em diversos níveis da administração p blica (federal, estadual e municipal). Exemplos disso são os inúmeros conselhos consultivos criados em São Paulo na gestão da ex- prefeita Luiza Erundina (1989-1992), como o Conselho Tarifário na área de transportes; o Conselho Municipal de Saúde; além dos conselhos nas áreas da educação e do idoso. Muitas dessas estruturas á foram criadas, a exemplo dos conselhos circunscritos s ações e aos serviços p blicos (sa de, educação e cultura), aos interesses gerais da comunidade (meio ambiente, defesa do consumidor, patrimônio hist rico-cultural) e aos interesses de grupos e camadas sociais específicas, como crianças e adolescentes, idosos, mulheres, entre outros (FERREIRA, 2006).
A Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 2013), ao assegurar a participação da sociedade civil organizada na gestão das políticas públicas por intermédio dos conselhos gestores nas áreas de educação, saúde, meio ambiente, assistência social, habitação, transporte, cultura, dentre outros, estabeleceu a participação social como ponto fundamental na gestão e no controle das ações governamentais.
Os conselhos gestores de políticas públicas são uma das principais inovações herdadas da Constituição de 1988. Por serem mediadores das relações sociedade-Estado, constituem uma das principais experiências de democracia participativa no Brasil contemporâneo (GOHN, 2011; TATAGIBA, 2002). A trajetória dessa modalidade de participação popular – conforme a concebemos na atualidade, deve-se ressaltar – começa a se delinear no Brasil em fins da década de 1970, muito em razão da nova organização da ordem política e social que o momento histórico vivido no país naquele período exigia.
Nessa perspectiva, os conselhos gestores configuram-se como espaços de interlocução entre o Estado e a sociedade, nos quais essas duas esferas apresentam poder partilhado. Diante disso, os conselhos gestores apresentam-se como instrumentos que tornam possível a participação popular (por meio de seus grupos de representação) nas tomadas de decisões do
Estado que venham a interferir diretamente nos espaços de atuação de um determinado grupo (como é o caso da educação). Conforme Gohn (2008), essa estruturação alargou a gestão das políticas públicas, incluindo nas discussões novos atores sociais que até antes de 1988 pouca ou nenhuma visibilidade alcançavam nas decisões governamentais.
Ainda se baseando em Gohn (2008), é fundamental a compreensão de que a atuação desses novos atores sociais se dá justamente pelo fato de os conselhos gestores se organizarem como espaços privilegiados para a discussão e a formulação de políticas. No entanto, essa interlocução somente é possível quando a configuração institucional dos conselhos gestores permite uma relação simétrica entre o poder público e a sociedade civil. Guimarães (2009) alerta para o fato de, muitas vezes, tal relação ocorrer de forma assimétrica. Nessa perspectiva, o governo desrespeita o princípio da paridade por ter a maioria dos representantes do conselho gestor.
Em razão disso, os conselhos gestores devem ser organizados em uma perspectiva de paridade, segundo a qual todos os segmentos envolvidos e interessados nas demandas relativas a esse conselho tenham garantido – em condições igualitárias– seus espaços de representação. Ainda conforme Guimarães (2009), a natureza da participação cidadã e o controle social exercido pelas diversas modalidades de conselhos gestores são questionáveis justamente pelo fato de, em muitos casos, as pressões exercidas pelo Estado (e até mesmo por segmentos organizados da sociedade civil) influenciarem diretamente nas decisões tomadas por esses órgãos.
A partir dessa visão, observa-se que as novas estruturas de conselhos buscam sua inserção na esfera pública. Desse modo, valendo-se da força da lei, integram-se aos órgãos públicos vinculados ao Poder Executivo e que sejam voltados para políticas públicas específicas. Nesse sentido, esses conselhos passam a ser responsáveis pela assessoria e pelo suporte ao funcionamento das áreas nas quais atuam. Eles são compostos por representantes do poder p blico e da sociedade civil organizada e integram-se aos rgãos p blicos vinculados ao Executivo (GOHN, 2011).
Essa análise de Gohn (2011) esclarece que os conselhos gestores são diferentes dos conselhos comunitários, populares ou dos fóruns civis não governamentais, já que estes adotam o princípio da paridade de representação, ao passo que os primeiros são compostos exclusivamente de representantes da sociedade civil. Com isso, a base de sustentação dos conselhos comunitários passa a ser sua força de mobilização e de pressão, perdendo, desse modo, espaço institucionalizado perante o poder público instituído. Os conselhos gestores são
diferentes também dos conselhos de ‘notáveis’, que á existiam nas esferas p blicas no passado, compostos exclusivamente por especialistas.
Essa retrospectiva conceitual possibilita a inserção dos Conselhos de Educação (CEs) na perspectiva de conselhos gestores, uma vez que buscam a intermediação entre a sociedade civil e o Estado na discussão de questões relacionadas ao papel do ensino, da aprendizagem e da gestão escolar. Para esclarecer a origem, a estrutura e o funcionamento dos CEs, faremos a seguir um breve histórico da implantação desses conselhos no país.
A trajetória dos CEs no Brasil tem início ainda na época do Império (1822-1889). Foi a Lei Provincial n. 172, em 1842, na Bahia, que criou o primeiro conselho de educação brasileiro – o Concelho de Instrucção Pública (sic).
Desde a época monárquica até a criação do atual Conselho Nacional de Educação (CNE), pela Lei n. 9.131/1995, ocorreram muitas mudanças na estrutura dos conselhos no Brasil. Bordignon (2009) salienta que os CEs foram criados por meio de decretos, objetivando reformas educacionais, e que só adquiriram status constitucional após 1934.
Dessa forma, temos um conselho de educação atuando em âmbito nacional desde 1911, passando por várias reestruturações até chegar ao formato atual. Bordignon (2009) detalhou as mudanças ocorridas neste órgão:
a) Conselho Superior de Ensino (Decreto n. 8.659, maio de 1911) – suas atribuições e
composição eram restritas ao ensino superior.
b) Conselho Nacional de Ensino (Decreto n. 16.782-A, de 13 de janeiro de 1925) –
remodelou o Conselho Superior de Ensino, ampliando sua composição e atribuições para abranger todos os níveis de ensino.
c) Conselho Nacional de Educação (1931-1961) (Decreto n. 19.850, de 11 de abril de
1931) – o primeiro CNE foi criado como ‘órgão consultivo do ministro de Educação e Saúde Pública, nos assumptos relativos ao ensino’. Em 1936, atendendo a dispositivo da Constituição de 1934, foi criado um ‘segundo CNE’, regulamentado pela Lei n. 176/1936. Essa reformulação estabeleceu a escolha de 22 conselheiros pelo governo dentre listas tríplices e mais dois de livre escolha, e a principal incumbência atribuída a esse CNE pela Constituição de 1934 foi elaborar o Plano Nacional de Educação (PNE). d) Conselho Federal de Educação (1962-1994) (Lei n. 4.024 de 26/12/1961) – o CFE foi
criado pela LDB/1961, tendo sido instalado em fevereiro de 1962; suas funções iam de questões macro, como a formulação da política nacional de educação e a normatização sobre o sistema federal de ensino, até autorização e reconhecimento de cursos,
aprovação de estatutos e regimentos, credenciamento de professores, convalidação de estudos; ao todo, suas funções somavam mais de três dezenas. Seus 24 conselheiros eram de livre nomeação do presidente da República.
e) Conselho Nacional de Educação (1994) (MP n. 661 de 18/10/1994, convertida na Lei n.
9.131 de 24/11/1995) – temos novamente o CNE, instalado em fevereiro de 1996. Ele é composto de duas câmaras: a de Educação Básica e a de Educação Superior. O princípio da paridade adotado em sua composição (metade dos conselheiros de livre escolha do governo e metade oriunda de listas tríplices indicadas por entidades nacionais da sociedade civil) foi uma inovação do CNE, a qual inspirou os Conselhos Estaduais.
Os Conselhos Estaduais de Educação (CEEs) foram instituídos como rgãos normativos dos sistemas estaduais de ensino dos estados e do Distrito Federal após a primeira LDB (Lei n. 4.024/1961). A Constituição de 1934 já fazia menção aos Conselhos Estaduais, entretanto a criação e o funcionamento desses órgãos em todos os estados só se concretizaram entre 1962 e 1965.
A institucionalização dos Conselhos Estaduais foi a expressão de uma concepção de administração descentralizada em matéria de educação, uma tendência que retornou após um grande período centralizador com a Lei n. 4.024/1961. A referida lei também previa outros avanços na gestão democrática, como a participação de membros representantes dos vários graus de ensino do magistério, fato que ocorreu somente no final dos anos 1990, quando os CEs acrescentaram, em sua composição, representantes de categorias profissionais ou entidades profissionais.
Os Conselhos Municipais (CMEs) só passaram a ter autonomia e a adquirir características de conselhos de representação popular com a L B de 1996 (Lei n. 9.394/1996). Os MEs são regulamentados por leis estaduais e federais, mas devem ser criados por lei municipal; são rgãos normativos, consultivos e deliberativos do sistema municipal de ensino e criados e instalados por iniciativa do Poder Executivo Municipal.
A ideia dos CMEs começou a ser fomentada na Constituição de 1988, a qual preconizava a gestão democrática da educação pública e a descentralização política. De acordo com o texto constitucional, a União responsabilizar-se-ia pelo ensino superior, os estados, pelos ensinos fundamental e médio, e os municípios deveriam atuar no ensino fundamental e na educação infantil.
É importante lembrar que os CMEs foram previstos já na segunda LDB (Lei n. 5.692/1971), e alguns municípios chegaram a implantá-los, mas estes se mantinham
submissos aos respectivos Conselhos Estaduais de Educação (TEIXEIRA, 2004). Essa situação só começou a ser alterada com a Constituição de 1988, que atribuiu ao município o
status de ente federado e ainda estabeleceu a criação dos sistemas municipais de educação e
seus respectivos conselhos pelos municípios (BORDIGNON, 2012).
Dessa feita, a partir da década de 199 tem aumentado o n mero de conselhos em nível municipal. A lei preconiza três conselhos de gestão no nível do poder municipal, todos com funções consultivas e ligados ao Poder Executivo, a saber: o Conselho Municipal de Educação, o Conselho de Alimentação Escolar e o onselho de Acompanhamento e ontrole Social (Cacs), do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef), criado com a Emenda Constitucional n. 14/1996 e regulamentado pela Lei n. 9.424/1996 (CARNIELLI; GOMES, 2008).
No período anterior à Constituição de 1988, havia a determinação de criação de Conselhos de Educação relativos a cada esfera do sistema de educação: o municipal, o estadual e o federal. No entanto, atualmente a Constituição e a LDB já não fazem mais menção aos conselhos estaduais e municipais, tendo em vista que a democratização da gestão pública permite a criação das leis orgânicas de cada estado ou município. Todos os estados, o Distrito Federal e em torno de três quartos dos municípios possuem atualmente Conselhos de Educação criados por lei própria (BORDIGNON, 2009, p. 59).
A Constituição de 1988, instituída num contexto de visão participativa e democrática, possibilita a participação da sociedade na administração pública, estabelecendo:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta. (BRASIL, 1988)
Para Cury (2009), a trajetória da formação dos Conselhos de Educação no Brasil após o Império assume um caráter republicano e chega à atualidade em um viés que pretende buscar um perfil participativo e democrático. Para o autor, a participação da sociedade civil nos rumos das políticas públicas é, sem dúvida, a forma mais legítima de democracia, como segue:
Participar é dar parte e ter parte. O primeiro movimento visa informar, dar publicidade, e o segundo é estar presente, ser considerado um parceiro nas grandes definições de uma deliberação ou de um ordenamento.
Conselhos com essas características são uma forma de democratização do Estado. Neles torna-se possível a (re)entrada da sociedade civil no âmbito dos governos a fim de fiscalizá-los e mesmo controlá-los. (CURY, 2001, p. 51)
A questão relevante a se observar é que se preza, principalmente, a participação da sociedade como parte constituinte do Conselho, consolidando uma etapa de democratização da gestão do sistema de educação no país. A esse respeito, Cury (2009, p. 204) ainda acrescenta:
Órgão de colaboração (com funções consultivas e deliberativas) do ‘governo’ do Ministério da Educação, face às exigências executivas deste poder da República, deve dialogar com as autoridades federais da educação o aperfeiçoamento de suas iniciativas. Mas é um órgão destinado a assegurar a participação da sociedade civil nos destinos da educação brasileira.
Vê-se, pois, que os CEs devem estabelecer a ponte entre os cidadãos e a administração pública como forma de possibilitar o exercício da cidadania em um Estado democrático, como forma de garantir, além da representatividade, uma educação de qualidade. Especialmente sobre os Conselhos de Educação, Bordignon (2 9, p. 59) comenta que “[...] os primeiros conselhos foram inspirados no modelo dos boards ingleses, assumindo a feição de conselhos diretores, similares aos atuais conselhos de administração ou deliberativos das empresas”. Na verdade, eram subordinados a um órgão do governo e exerciam função deliberativa e consultiva para gestão daquele órgão.
O que se percebe no Brasil é que, com a Constituição de 1988, essa condição se inverte, e o cidadão, que antes era o governado, passa a exercer o importante papel de também decidir nos espaços de poder do Estado. “A sociedade civil atua agora como gestora, em parceria com a sociedade política” (GOHN, 2011, p.115). Nesse sentido, portanto, são agregados aos processos novos valores e princípios.
Bordignon (2012, p. 39), em sua análise da trajetória dos CEs, ressaltou que os conselhos como fóruns de deliberação coletiva, presentes em todas as áreas do governo, podem garantir a mediação entre o governo e a sociedade e, com isso, dirigir as ações do Estado na lógica da cidadania. Segundo o autor, conselhos assumem, atualmente, “[...] uma nova institucionalidade, com dimensão de órgãos de Estado e expressão da sociedade organizada”, pois podem influir na formulação e na implantação de políticas setoriais.
Cabe ressaltar ainda que esses conselhos têm alicerces nas hierarquias de participação e, por isso, tornam-se a expressão de uma corrente cidadã cujo projeto é a edificação de uma
sociedade que planeia o Estado como riqueza de todos. Nesse contexto, Bordignon (2009, p. 64) complementa: “Os conselhos passam a representar ho e uma estratégia privilegiada de democratização das ações do Estado”.
Observa-se, entretanto, com base nessa análise sobre os Conselhos de Educação, a presença de uma constante estrutura de conflito na relação estabelecida entre esses órgãos de representação e os órgãos governamentais (como as Secretarias de Educação, por exemplo). Esse alerta, inclusive, já era prenunciado por Faria (2006), ao abordar a relação conflitiva entre os Conselhos e as Secretarias de Educação. Tal relação, em grande parte, é fruto de um reiterado estado de tensão fundada entre os interesses individuais, ou de pequenos grupos, e os interesses da coletividade. Em razão disso, a participação social e o exercício da cidadania por vezes ficam ameaçados por questões localizadas e individualizadas, o que contribui para um esvaziamento, aos olhos da sociedade, da função desses organismos de representação.
Sabe-se da legalidade da criação dos conselhos – inclusive prevista em lei; no entanto, algumas vezes esse processo encontra entraves ora em questões de cunho burocrático, ora em questões de cunho sociopolítico. É muito comum ainda – conforme se observará mais à frente neste estudo, a partir da análise dos pareceres emitidos pelo CEDF – uma desarticulação entre as funções e as atividades desempenhadas pelos conselhos e as demandas oriundas da sociedade.
Desse modo, os conselhos ainda apresentam dificuldades em se revelarem como instrumentos para garantia da participação cidadã e da democracia, justamente por existir uma confluência de fatores que colaboram nesse direcionamento: comunicação truncada entre as diversas esferas do governo, falta de atenção às necessidades regionais no que tange à educação, falta de sintonia entre os conselhos e o que ocorre de fato na faina cotidiana das instituições escolares. Faria (2006) ainda acrescenta a carência de informações para o processo decis rio e a falta de capacitação de gestores de conselheiros.
Desse modo, há ainda de se registrar a carência de articulação entre os Conselhos Nacional, Estadual e Municipal: ainda é muito comum que não se perceba, em decisões tomadas, um diálogo sintonizado entre essas três esferas. Essa falta de sintonia é resultado, conforme Faria (2006), de uma herança histórica marcada pelo centralismo.
A educação no Brasil, nessa perspectiva, precisa superar uma concepção profundamente elitista: as grandes massas devem conhecer e compreender a função e o funcionamento de órgãos de representação – como o CEDF – a fim de terem a possibilidade de estabelecer uma relação libertária, crítica e consciente com os instrumentos de mediação
entre o povo e o governo instituído; somente assim a cidadania poderá ser exercida em sua plenitude.
2.6 O CONSELHO DE EDUCAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL: HISTÓRICO,