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A administração pública constitui um dos factores importantes para a governação democrática e precisa de normas e regras amplamente aceites, lideranças cometidas, profissionais qualificados para garantir as transformações apropriadas nas esferas económica, social e política, capacidade de mobilização de recursos e gerir expediente, operar de forma efectiva, eficiente e com efectividade e fazer uso das tecnologias de informação e comunicação para potenciar a sua acção (BERTUCCI, 2007).

Beneficiar de serviços públicos de qualidade é direito dos cidadãos e, por conseguinte, é dever dos servidores públicos aperfeiçoar permanentemente a sua capacidade de compreender as necessidades e os desejos fundamentais dos cidadãos e de participar activamente na transformação da administração pública e da sociedade (NOGUEIRA, 2011; BERTUCCI, 2007).

A formação profissional em administração pública tem uma estreita relação com a qualidade de governação. Bertucci (2007) fundamenta essa asserção mostrando que nos países que possuem um sistema de formação em administração pública avançado, a governação alcança altos níveis de qualidade, influenciando os níveis de desenvolvimento económico, social e político.

A existência de escolas de governo em vários países assim como instituições que, numa estreita interacção com o Governo, formam funcionários do Estado sinaliza o reconhecimento da importância da formação profissional em administração pública.

Segundo Rosenbaum (2007), um dos grandes desafios do sector público no contexto da consolidação da democracia é o reforço da sua capacidade para responder à demanda dos cidadãos por uma vida mais digna e por uma cidadania plena.

“All democratic countries must built and strengthen their institutional

structures. Moreover, from time to time, even the most committed countries, will regress in their progress towards more democratic governance” (ROSENBAUM, 2007: 11).

Por isso, a formação profissional em administração pública deve desenvolver a “consciência crítica” dos servidores públicos, para a compreensão e transformação da realidade social, do sector público e dos sistemas de governação cada vez mais dinâmicos, respondendo aos desafios impostos pelas rápidas mudanças e pelo aumento

da pressão dos cidadãos, cuja consciência sobre a urgência da satisfação da sua expectativa e anseio de viver numa sociedade mais democrática vai aumentando.

Rosenbaum (2007) aponta para a globalização, o aumento das desigualdades e a

descentralização como factores que exigem dos servidores públicos maior capacidade e habilidades técnicas, assim como a capacidade de interpretação ideológica do funcionamento das instituições, dos fenómenos sociais e das necessidades e anseios da sociedade bem como uma nova postura e novo comportamento.

Segundo esse autor, a globalização aumenta a complexidade e a ambiguidade nos processos de governação devido ao esmorecimento das fronteiras entre os países, o que facilita a confluência de novas abordagens da economia, finanças e comércio internacional assim como a disseminação de credos e fenómenos culturais e políticos entre os países. A intensidade com que as tecnologias de informação e comunicação se inovam e desenvolvem influencia o surgimento de problemas mais complexos e de difícil solução.

O aumento do fosso entre ricos e pobres, tanto nos países desenvolvidos como nos que se encontram em desenvolvimento é uma realidade. Assim, a redução das desigualdades sociais é um desafio premente do sector público, que deve promover um ambiente favorável para o desenvolvimento e o empoderamento das classes sociais mais desfavorecidas para que possam participar nos processos de governação, como forma de reduzir a sua susceptibilidade a manipulações políticas antidemocráticas (ROSENBAUM, 2007; CHENGA e MATTES, 2008).

A descentralização exige o fortalecimento da capacidade de governação local, rompendo com a administração pública de tradição centralizada e centralizadora. Por isso, a criação de condições para a emergência de novas elites políticas é uma exigência, cabendo ao sector público criar condições para o reforço dos governos locais e da capacidade de liderança, para favorecer a iniciativa local, a adaptação dos modelos globais à realidade local, a promoção de atividades produtivas, a capacidade local de mobilização de recursos e de produção de respostas rápidas às necessidades e anseios dos cidadãos (ROSENBAUM, 2007).

Tomando em consideração esses desafios da administração pública, Rosenbaum (2007) apresenta cinco abordagens para a “excelência” na formação e capacitação em administração pública, nomeadamente, avaliação de desempenho, acreditação das

instituições de formação, foco nas competências, construção de uma comunidade de

O autor indica que propõe a consideração dessas abordagens no contexto da construção de “padrões de excelência” na formação profissional em administração pública, reconhecendo que o alcance da “excelência” é uma miragem, porém, acredita que a contínua busca pela “excelência” seja um caminho para alcançar níveis cada vez mais altos na formação em administração pública.

A reflexão de Rosenbaum (2007) integra um conjunto de estudos realizados por peritos que faziam parte de um grupo de trabalho no contexto de uma iniciativa conjunta das Nações Unidas e da Associação Internacional das Escolas e Institutos de Formação em Administração Pública (IASIA), cuja missão era de estabelecer “padrões de excelência” da formação em administração pública que possam servir de referência para a formação das lideranças dos países membros das Nações Unidas, capacitando-os para a liderança e gestão dos governos com vista ao alcance dos objectivos do milénio, com enfoque para a promoção dos direitos humanos e o reforço da democracia e boa governação (ROSENBAUM e KAUZYA, 2007).

“The intention of this joint effort is to develop objective standards regarding

the nature of excellence in public administration education and training. The hope is that such standards will enable individual institutions to assess themselves and, in so doing, determine both the resources that are necessary to achieve excellence in their public administration education and training programs and develop their own strategies for the achievement of that end”

(ROSENBAUM e KAUZYA, 2007: x).

Os estudos compilados na obra editada por Rosenbaum e Kauzya (2007)65 constituem uma referência importante para a reflexão sobre currículo de formação profissional em administração pública, pois como base teórica para a construção dos “padrões de excelência”, sistematizam várias reflexões, concepções e abordagens sobre formação profissional em administração pública.

A discussão sobre as abordagens de formação e as necessidades de formação das lideranças do sector público no mundo actual, feita pelos peritos da iniciativa conjunta das Nações Unidas e IASIA, foi orientada para a construção de um conjunto de ideias e técnicas de formação em administração pública, consideradas apropriadas, numa

65 _{Na introdução da publicação de que são editores, Rosenbaum e Kauzya (2007), referem que os estudos}

compilados nessa edição resultaram de pesquisas partilhadas em encontros realizados em Turin, Bratislava, Slovakia, Rio de Janeiro, Nova York e Kampala, nos quais especialistas em administração pública e em formação em administração pública discutiram sobre as várias alternativas de estratégias de desenvolvimento da formação em administração pública.

perspectiva global, para a formação dos actuais líderes governamentais e de funcionários do Estado, assim como das futuras gerações de líderes.

“The initiative is premised on the belief that public administration education

and training programs must be conceived and implemented with the aim of making current and future public sector leaders capable of effectively addressing the key issues facing the world today and that its palnning and implementation must be interdisciplinary, internacional and inter-sectorial (involving public and non-profit organizations) (BERTUCCI, 2007: 6 e 7).

Neste estudo, discutimos as abordagens apresentadas por Rosenbaum (2007) buscando compreender as possibilidades que as mesmas oferecem para a construção de um currículo de formação profissional em administração pública orientado para o desenvolvimento da “consciência crítica” dos servidores públicos no contexto da construção de um Estado de direito democrático.

Da leitura sobre as cinco abordagens concluimos que todas elas apresentam elementos promissores de práticas que favoreçam uma formação profissional em administração pública orientada para o desenvolvimento da “consciência crítica” dos servidores públicos. Porém, quando são tomadas como modelos para o alcance de “padrões de excelência”, definidos numa perspectiva de uniformização global dos parâmetros de qualidade da formação, algumas sustentam uma formação promotora da “consciência ingénua”.

Avaliação de desempenho

Segundo Rosenbaum (2007), a abordagem da “avaliação de desempenho” toma como factor determinante o desenvolvimento de sistemas de avaliação do desempenho individual e institucional, considerando a necessidade de demonstrar a efectividade dos serviços prestados num contexto em que aumenta a demanda pela transparência e por respostas rápidas às necessidades e anseios dos cidadãos.

Esse autor indica que a “avaliação de desempenho” é uma abordagem que se generalizou na administração pública, sobretudo na década de 1990, com o objectivo de demonstrar o valor e a eficácia das instituições no cumprimento da sua missão. As instituições de formação também adoptaram essa abordagem, incluindo avaliações externas e comparação dos resultados com outras instituições nacionais e internacionais, como forma de buscar a “excelência” na formação.

O currículo de formação profissional em administração pública com enfoque na “avaliação de desempenho” é desenvolvido tomando em consideração que o resultado da formação deve reflectir-se no desempenho dos funcionários formados. Assim, os programas apresentam objectivos específicos que sejam mesnuráveis e/ou observáveis no desempenho ideal de tarefas concretas no local de trabalho. A sua estrutura e sequência educativa são estabelecidas em função das tarefas específicas que o servidor público de sucesso deve realizar. Incluem matrizes de avaliação do desempenho dos funcionários, para verificar até que ponto é que a sua actuação reflecte as aprendizagens previstas, e sequências de capacitação são desenhadas tomando em consideração as lacunas de desempenho identificadas na avaliação (ROSENBAUM, 2007).

O modelo de plano de formação baseado na gestão de conhecimento (CHANG, 2007) e a proposta de estratégia de desenvolvimento da capacidade de liderança para o continente africano, considerando a necessidade de os governos serem eficazes na governação para o alcance dos objectivos do milénio (KAUZYA, 2007), podem ser considerados exemplos de procedimentos para a construção de um currículo baseado na abordagem de “avaliação de desempenho”.

A abordagem da “avaliação de desempenho” favorece o currículo a serviço da melhoria do desempenho individual e institucional, no sentido de suprir as lacunas identificadas na avaliação, capacitando para a realização de tarefas específicas. Embora no seu discurso sugira um constante levantamento de necessidades de formação através da avaliação de desempenho (SHANG, 2007; KAUZYA, 2007), tal levantamento é feito no sentido de controlar os padrões de procedimentos e comportamentos desejáveis para a realização de tarefas específicas. Assim, a formação serve para ajustar o desempenho actual do funcionário ao desempenho desejável, conforme padrões pré- estabelecidos.

Retomando o resumo que apresentamos no quadro 4 sobre os propósitos do currículo, pode-se dizer que a formação profissional em administração pública baseada na abordagem da avaliação de desempenho favorece a promoção da “consciência ingénua” dos funcionários do Estado, acreditando-se que o sucesso no treinamento para a execução de tarefas específicas, cumprindo os procedimentos experimentados por profissionais de sucesso, forma para a excelência. Ou acreditando-se que programas de formação profissional desenhados em função de um perfil ideal são os melhores.

Tal crença ignora o facto de que tanto o trabalho como o currículo são realidades sociais, que ocorrem em sociedades com estrutura, cultura e história próprias e, por isso,

dinâmicas para se ajustarem a essa realidade em constante transformação e, sobretudo, transformá-la com vista a uma sociedade cada vez mais justa. A avaliação de desempenho baseada em padrões pré-estabelecidos para observar comportamentos determinados pelos objectivos da formação ignora que o desempenho profissional é mais do que o cumprimento de procedimentos.

“O profissional [...] não é aquele que apenas executa sua profissão, mas, sobretudo quem sabe pensar e refazer sua profissão” (DEMO, 2011: 80).

A articulação entre a formação profissional e o trabalho é um elemento da abordagem de “avaliação de desempenho” que deve ser preservado. Daí a importância dos estágios e das práticas pré-profissionais como componente importante da formação. Porém, para a formação de profissionais críticos, tal articulação deve ser transformada, mudando a ideia do “aprender a trabalhar” subjacente nessa abordagem para uma noção de formação profissional baseada no princípio de “aprender-participando”, reconhecendo que o “aprender fazendo” se constitui como um “caminho natural para aprendizagens significativas” (BARATO, 2010: 49; MASETTO, 2010).

“Um conhecimento em contínua evolução, entendido como produção de sujeitos, modifica e é modificado constantemente em suas relações com o mundo físico (produzido ou alterado pelo desempenho) e o mundo social (o espaço em que se dá a produção da informação e cultura). Essa dinâmica deve ter, obviamente, consequências importantes sobre a aprendizagem e, por extensão, sobre o trabalho didático-pedagógico” (BARATO, 2010: 177).

Acreditação das instituições de formação e capacitação em administração pública

Segundo Rosenbaum (2007), a acreditação das instituições de formação e

capacitação em administração pública é a abordagem mais usada com vista à melhoria da qualidade da formação em administração pública, e demanda pela criação de “padrões de excelência e qualidade” específicas para essa área.

A abordagem da acreditação das instituições de formação e capacitação em administração pública teve origem na preocupação pela qualidade de educação e pelo reconhecimento da certificação dentro e fora das fronteiras dos países. Assim, ministérios de educação, de vários países da América, Europa, África, Ásia e Médio- Oriente estabeleceram padrões nacionais, alinhados com modelos internacionais para

garantir o reconhecimento da qualidade da formação oferecida pelas instituições dos seus países (CHIZZOTTI e CASALI, 2012; CASALI, 2011; ROSENBAUM, 2007).

Rosenbaum (2007) indica que os critérios de acreditação criados no contexto do movimento global pela qualidade de educação tiveram pouca aderência das instituições de formação em administração pública por os considerarem encorajadores do currículo na perspectiva tradicional, limitando a inovação. Em consequência, surgiram, na Europa e na América, novas formas para encorajar a excelência da formação oferecida por instituições que integram as associações nacionais de escolas de administração pública.

Segundo o autor, advocando pela excelência na formação em administração pública, em 1997, a associação americana das escolas de administração pública (National association of schools of public affairs and administration – NASPAA)

estabeleceu processos de revisão de pares e acreditação, introduzindo uma abordagem de qualidade da formação orientada pela missão da instituição (mission driven), por acreditar que tal procedimento permite maior variação nos currículos particulares de cada instituição. Cada programa seria avaliado em função da sua adequação para o cumprimento efectivo da missão institucional.

A abordagem estabelecida pela NASPAA foi adoptada pela associação europeia (European Association for Public Administration Acreditation), reiteirando que diferentes cursos têm objectivos distintos, por isso, a avaliação de cada programa deveria ser orientada para verificar se este é apropriado para o alcance dos seus objectivos.

Embora reconheça que não há garantias de que um bom programa, avaliado na perpectiva de seu potencial para o alcance da missão garanta, por si só, o sucesso da formação, Rosenbaum (2007) indica que as associações de escolas e institutos de formação em administração pública, representadas pela IASIA, acreditam que tal avaliação seja um caminho para se alcançar a excelência na administração pública.

Foi nessa base que, usando da experiência americana e europeia, a IASIA criou os “padrões de excelência”, indicando que os mesmos podem ser adoptados em diferentes contextos histórico, político e social. Tais padrões incluem critérios de qualidade e excelência (A)66 da institução, (B1) de desenvolvimento e revisão de

66 _{As letras e números correspondem à indicação constante do documento da IASIA para distinguir os}

padrões relacionados com a organização e funcionamento da instituição (A) daqueles que têm a ver com os processos formativos (B) (IASIA, 2008).

programas, (B2) dos conteúdos, (B3) da gestão e administração do processo formativo, e (B4) do desempenho (IASIA, 2008).

O documento que apresenta os padrões de excelência da formação em administração pública (IASIA, 2008) inclui uma matriz na forma de Escala de Likert, estabelecendo níveis de classificação das instituições que vão de “não existe” a “alto nível”, ou seja, “excelente”67_.

No seu discurso, os defensores da acreditação das instituições de formação em função dos “padrões de excelência” defendem que o currículo de formação profissional em administração pública deve ser pensado e realizado em função das demandas de desenvolvimento de capacidades para a governação democrática em contextos historica e socialmente determinados (BERTUCCI, 2007; ROSENBAUM, 2007; WOOLDRIDGE, 2007).

Tais discursos também se referem às relações de interdependência das instituições de formação e capacitação em administração pública com: o sector público, considerando que a formação dos servidores públicos deve contribuir para a melhoria do desempenho individual e institucional do sector público na prestação de serviços e na satisfação das necessidades dos cidadãos; e a sociedade em que funciona, dado que a formação dos servidores públicos deve aumentar as possibilidades de dedenvolvimento social em contextos democráticos.

Porém, preocupados em estabelecer “padrões universais”, acabam discurando da diversidade sociocultural e das estruturas políticas e económicas que caracteriza os vários países do mundo, definindo critérios de avaliação do perfil das instituições, dos conteúdos a leccionar, dos modelos de planificação e gestão, de avaliação e de acreditação, com base nos níveis alcançados pelas instituições consideradas de sucesso, na autoavaliação e na avaliação externa na América e na Europa.

O argumento usado pelas associações das escolas de formação em administração pública americana e europeia para não aderir aos critérios de qualidade da formação estabelecidos pelos ministérios de educação dos seus países parece ser válido para questionar as possibilidades de aplicação de padrões universais para promover a excelência na formação profissional em administração pública.

Apesar da crítica que fazemos aos “padrões de excelência” da formação em administração pública, acreditamos que o conjunto de reflexões feito para a sua

67 _{A escala apresenta quadro níveis: 0 – Non existente, 1 – Basic Level, 4 – Intermediate Level, 7 – High}

construção assim como os elementos que integram os critérios de avaliação podem servir de referência sobre os vários elementos que se deve tomar em consideração na organização e implementação do currículo de formação profissional em administração pública.

Foco nas competências

Porque “usa-se a palavra competência para designar uma multiplicidade de objetos/conceitos” (RIOS, 2002:159), importa começar a discussão da abordagem de formação profissional em administração pública com “foco nas competências” lembrando a reflexão de Rios (2002) sobre o significado da palavra competência e o seu uso no singular e no plural. Segundo essa autora, a multiplicidade de sentidos reduz a compreensão do termo competência, com implicações inerentes ao sentido lógico da palavra e ao sentido que se dá à formação a ele vinculada.

De acordo com Rios (2002), ao usar o termo “competências” (no plural), algumas vezes substituem-se termos como conhecimentos, capacidade, habilidades,

atitudes e qualificação. Tal substituição procura dar indicação de mudanças nas propostas teóricas e nas práticas educativas e profissionais, no sentido de lhes conferir um carácter crítico. Porém, a adopção de tais propostas como modelo, sem tomar em consideração a diversidade das situações e das condições em que ocorre o trabalho e a educação limita o seu carácter crítico.

“Na verdade, a referência às competências, no âmbito das propostas de alguns teóricos, parece indicar um movimento no sentido de dar maior flexibilidade à formação, rompendo com modelos fechados de saberes e disciplinas. Entretanto, quando, por fazer parte das propostas oficiais, ela é apropriada de maneira irrefletida, percebe-se que corre o risco de apenas atender a uma nova moda, mantendo-se no discurso, sem que se alterem efetivamente as práticas” (RIOS, 2002: 159).

Rios (2002) propõe o uso do termo competência (no singular), significando “um conjunto de saberes e fazeres de boa qualidade”, considerando que competência representa uma totalidade constituída por uma pluralidade de propriedades: “um saber fazer requer um conjunto de saberes e implica um posicionamento diante daquilo que se apresenta como desejável de necessário” (RIOS, 2002: 166).

Usamos a reflexão de Rios (2002) para mostrar que, ao longo do texto, a ocorrência do termo competência, ora no plural, ora no singular, é decorrente do sentido

que os autores em referência lhe atribuem. Neste trabalho, dedicamos o item 2.2 para discutir sobre os limites e as possibilidades de aplicação do “modelo da competência” na formação profissional em administração pública. Nessa discussão, corroboramos com Rios (2002) sobre o uso do termo competência no singular.

Rosenbaum (2007) indica que a abordagem de formação profissional em administração pública com “foco nas competências” toma em consideração a necessidade de promover o desenvolvimento de “competências” consideradas fundamentais para o desempenho profissional, as quais são identificadas tomando em conta o perfil do servidor público de sucesso na actuação em cinco áreas: globalização, governação, análise estratégica, gestão organizacional e profissionalização.

Segundo o autor, as “competências” relacionadas com a área de globalização permitem a compreensão das dimensões económica, política, social e ambiental da

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