Mesætre

Depois da independência, o governo de Moçambique determinou que a formação profissional dos funcionários do Estado deve assegurar a capacitação do aparelho do Estado para que possa responder às reais necessidades da sociedade em

46 _{Infelizmente, uma das características da administração pública moçambicana é a deficiente organização}

e preservação da memória institucional através de um arquivo sistematizado da informação produzida. Muitos relatórios de estudos e reflexões que orientam a tomada de decisões se perdem ou são destruídos, sendo melhor preservados pelos consultores e por alguns dirigentes nos seus arquivos pessoais.

cada etapa do seu desenvolvimento, oferecendo, sobretudo às lideranças, oportunidades de desenvolvimento de competência para a adopção de métodos de trabalho comuns e coerentes com o contexto político, social e económico (Seminário Nacional do Aparelho do Estado e Função Pública, apud LANGA, 2009).

Nos primeiros anos da independência de Moçambique, a base ideológica da organização do Estado e da gestão pública foi inspirada no modelo de governação socialista. E, porque “estava-se perante uma situação de precária disponibilidade de pessoal qualificado” (MAGUL, 2010: 8), pode-se dizer que o governo assumiu à risca a proposição de Vladimir Lenin de:

“... fazer de modo que seja realmente toda a população a aprender a governar e que comece a governar [através da] participação das massas trabalhadoras nas tarefas de gestão” (LENIN 1961, apud CORNU, 2001: 305).

Prova disso é a passagem extraída do Relatório do Comité Central da FRELIMO ao 3º Congresso:

“O partido desenvolve um trabalho contínuo em larga escala, de formação de operários e camponeses de vanguarda para ocuparem cargos de direcção no aparelho do Estado [e] educa os trabalhadores do Estado no espírito de servir as massas” (MACHEL, 1977: 103 e 104).

A criação da Escola do Partido47 em 1974, com a missão de sintetizar e teorizar as experiências da FRELIMO e fornecer bases teóricas aos quadros e militantes, pode ser considerada um marco importante na história moçambicana de formação para a gestão do sector público. Embora fosse expressa a separação entre o Partido e o Estado como duas entidades distintas, essa escola tem influência no desenvolvimento da administração pública moçambicana, dado que os quadros do Partido dirigiam o aparelho de Estado e desempenharam um papel fundamental na formação dos funcionários do Estado para o combate aos “vícios da burocracia colonial” e para o estabelecimento de uma “administração pública ao serviço das massas” (MACHEL, 1977).

Aprofundando a reflexão sobre a formação dos funcionários do Estado, o

Seminário Nacional do Aparelho do Estado e Função Pública, realizado em Maputo, em 1976, reconheceu que era necessário formar os funcionários do Estado para o desempenho das suas funções e recomendou a realização de um diagnóstico das

47_{“Na sequência da reunião do Comité Central, de 1972, tinha sido criada a Escola do Partido. Definidas}

necessidades de formação, para se conferir à formação uma visão de sistema coordenado e harmonizado. Como resultado desse diagnóstico, foram definidos três tipos de formação: Formação de base, cursos de entrada para a função pública;

formação completa, para conferir formação académica e profissional aos funcionários em exercício e formação específica, para funções específicas, incluindo as de direcção e chefia (MONTEIRO, s/d; LANGA, 2009).

Como resultado de reflexões envolvendo actores diversos na busca do estabelecimento de um sistema que assegurasse a formação contínua e sistemática dos funcionários do Estado, foram definidas políticas, por Decretos aprovados em Conselho de Ministros dirigido pelo Presidente da República, e por Resoluções e Regulamentos aprovados pelo Ministro que superintende a Administração Pública. Esses instrumentos serviram de base para a realização de acções diversas, das quais se apresentam a seguir alguns exemplos.

Ainda em 1976, realizou-se o Seminário de Actualização dos Governadores

Provinciais e três Cursos de Reciclagem dos Funcionários e Agentes da ex-

Administração Civil Colonial, promovidos pelo então Ministério da Administração Interna (LANGA, 2009).

Buscando a institucionalização da formação profissional em administração pública, em 1977, sob tutela do Ministério de Estado na Presidência, foi criado o Centro de Formação de Quadros 1º de Maio como primeira escola moçambicana de formação de funcionários do Estado. A missão dessa instituição era de prover formação específica a Administradores Distritais e Quadros de reserva para a administração local.

O Centro de Formação de Quadros 1º de Maio funcionou até 1980. Informação disponível no MAE indica que nesse Centro foram formados 800 quadros em 7 cursos com duração de 3 meses (MOÇAMBIQUE, s/d).

As matérias leccionadas nos cursos de formação incluíam: filosofia de organização do Estado moçambicano, procedimentos administrativos, educação política, marxismo e leninismo, óptica da construção do Estado ao serviço dos interesses dos operários e camponeses. Os professores eram quadros superiores da FRELIMO e

cooperantes48 da República Democrática Alemã e de Cuba.

48 _{Chamava-se “cooperantes” aos estrangeiros que trabalhavam em Moçambique no âmbito da}

Em 1979, com apoio dos países amigos49_{, iniciou a formação de formadores,}

num programa estabelecido com vista a assegurar a massificação e expansão da formação aos órgãos Locais do Estado. Essa acção permitiu a criação dos Centros Provinciais, que funcionaram apenas nos primeiros anos da década de 1980 (MOÇAMBIQUE, s/d). É provável que a queda do bloco socialista em finais dessa década e o recrudescimento da guerra civil sejam os principais factores que determinaram a interrupção das actividades dos Centros Provinciais e da consolidação da estratégia de formação de formadores.

Sucedendo o Centro de Formação de Quadros 1º de Maio, em 1980 é criada a Escola de Estado e Direito, sob tutela do Secretariado do Conselho de Ministros, com a missão de formar os membros dos Governos Provinciais e outros quadros de reserva. Nessa Escola, realizaram-se cursos de seis meses que conferiam formação de nível médio em Administração Estatal, numa tentativa de prover a formação completa. É apontado como factor determinante na definição da duração dos cursos o facto de que o grupo-alvo não deveria permanecer fora dos seus postos de trabalho por longo período (MONTEIRO, s/d).

Ainda na década de 1980, foram criados vários cursos sectoriais, para suprir necessidades específicas de formação profissional para as actividades dos sectores, como foi o caso dos cursos para contabilistas do Ministério das Finanças e da formação de técnicos médios em organização do trabalho, promovida pela então Secretaria de Estado do Trabalho.

Em 1987, no contexto da mudança de abordagem da gestão pública, é criado o MAE, que passa a superintender a administração pública através da Direcção Nacional da Função Pública. E, com apoio da Agência Sueca de Desenvolvimento (ASD), promove o primeiro Programa de Formação dos Directores Nacionais e Chefes de Departamento de Recursos Humanos dos diversos órgãos do Estado. A avaliação desse curso, inserida no Programa de Reforma dos Órgãos Locais do Estado e no Projecto de Estruturação do Sistema Nacional de Gestão de Recursos Humanos, conduziu à constatação de que os cursos de curta duração não eram a solução adequada para os problemas do desempenho do sector público (MOÇAMBIQUE, s/d).

Assim, com vista ao estabelecimento de programas coordenados e harmonizados de formação de base, formação completa e formação específica, em 1989, com apoio

49 _{Eram considerados países amigos os países que apoiavam a construção do Estado moçambicano. Dada}

da Comunidade Económica Europeia, o MAE cria o Centro de Formação em Gestão Pública Local e inicia estudos visando a criação de um Instituto Nacional do Desenvolvimento Administrativo (INDA), que seria um centro de excelência do sector público, com três vectores: formação, pesquisa e consultoria em administração pública. Apesar de promissoras, essas duas iniciativas não vingaram, pois se esvaziaram com o fim dos projectos em que estavam inseridas (LANGA, 2009).

Entre os anos 1990 e 1994, enquadradas no processo das reformas políticas e administrativas, sob coordenação do MAE, tiveram lugar várias acções pontuais de formação de curta duração, com financiamentos diversos, sendo de destacar agências internacionais como Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Agência Sueca de Desenvolvimento (ASD), Agência Dinamarquesa de Desenvolvimento (DANIDA) e Agência Noroeguesa de Desenvolvimento (NORAD). Nesse período também foi implementado o Programa de Formação em Administração Pública, envolvendo os 5 Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa50_{. Essas acções}

incluíam a formação de formadores como estratégia para se alcançar maior número de funcionários do Estado (MOÇAMBIQUE, s/d).

Como se pode ver, de 1975 a 1994 foram desenvolvidas várias iniciativas de formação profissional dos funcionários do Estado na perspectiva de formação

específica, que resultaram na criação de cursos e de centros ou escolas de formação que deram a sua contribuição na criação de alguma capacidade para o funcionamento e a gestão do sector público, mas sem a continuidade nem a sistematicidade necessárias para o desenvolvimento profissional coordenado e harmonizado conforme almejado. É provável que a guerra civil e a integração dessas iniciativas em projectos com financiamento externo e limitado ao período de sua vigência tenham contribuido para a descontinuidade e a falta de sistematicidade das iniciativas.

Para a formação completa, foram enviados funcionários com bolsas de estudos para escolas e universidades nacionais e estrangeiras. Não nos foi possível encontrar informação sobre a abordagem adoptada para a formação de base nesse período.

Apesar desse esforço orientado para o desenvolvimento profissional, o retorno para o sector público em termos de desempenho foi reduzido, por um lado, devido ao desajustamento da formação adquirida no exterior ou ministrada no país por professores estrangeiros para a realidade moçambicana e, por outro, devido ao fraco retorno de

50 _{São países de Língua Oficial Portuguesa (PALOP): Moçambique, Angola, Cabo Verde, Guiné Bissau,}

funcionários que se desligaram do serviço para a frequência de cursos na perspectiva de formação completa (MONTEIRO, 2002), e também pela absorção do mercado51.

Assim, embora se tenha conseguido evitar o colapso da estrutura administrativa, as iniciativas de formação até finais dos anos 1990 não lograram o objectivo almejado, de assegurar que os funcionários do Estado cumpram os seus principais deveres, dentre outros, “promover confiança do cidadão na administração pública e na sua justiça, legalidade e imparcialidade, e participar activamente na edificação, consolidação e defesa do Estado de direito, democrático e no engrandecimento da pátria” (MOÇAMBIQUE, 2009 a: 27).

Com a preocupação de formar para resolver problemas imediatos de funcionamento burocrático, grande parte dos cursos são de natureza instrumental e procedimental, inadequada para um contexto em rápidas transformações.

Apesar de não ter sido operacionalizada, a visão de um sistema para a formação académica e profissional em administração pública tomando em consideração os três tipos de formação definidos em 1976 sempre prevaleceu. Assim, em 1994, por Decreto, foi criado o Sistema de Formação em Administração Pública (SIFAP), uma política que estabelece a base legal para se “introduzir novos programas de formação, desenvolver a formação de curta duração para funcionários públicos em exercício, adequar e potenciar a formação de nível médio e iniciar a formação superior” (MOÇAMBIQUE, 1994 b). Além disso, a Estratégia Global da Reforma do Sector Público 2001-2011 integra a profissionalização da administração pública como uma das suas componentes (CIRESP, 2001).

No âmbito da Reforma do Sector Público e através do Plano Estratégico do SIFAP foi possível buscar novos financiamentos para a formação profissional em administração pública. Nessa base, em 1996 o MAE cria o Institudo Médio de Administração Pública (IMAP), como instituição pública de formação profissional de nível médio, reconhecida pelo Ministério da Educação, que oferece cursos com a duração de três anos a funcionários e a potenciais candidatos a servidores públicos com nível mínimo de 10ª classe ou equivalente. O IMAP inclui na sua filosofia a formação

da base (MOÇAMBIQUE, 1996).

51 _{Embora o Estatuto dos Funcionários e Agentes do Estado estabeleça a obrigatoriedade de retorno dos}

funcionários beneficiários de bolsas de estudos, essa norma é muitas vezes ignorada, na busca de novas oportunidades de carreira no sector privado ou em agências internacionais.

Em 2001, o IMAP é extinto e no seu lugar surgem os Institutos de Formação em Administração Pública e Autárquica (IFAPA), estabelecidos em três províncias: Maputo, Sofala e Niassa, para servir as regiões sul, centro e norte, respectivamente. O que distingue o IMAP dos IFAPAs é a introdução na formação de matérias específicas para a gestão autárquica. Além da formação de nível médio e dos cursos de curta duração para oferecer formação específica, no contexto da formação completa, os IFAPAs também oferecem formação profissional em administração pública de nível básico a funcionários do Estado com formação mínima de 7ª classe (MOÇAMBIQUE, 2001).

Dando seguimento ao processo de criação de condições de base para a implementação do SIFAP, o MAE retoma as reflexões iniciadas com a ideia do INDA no início da década de 1990 e, em Dezembro de 2004, é criado por Decreto o Instituto Superior de Administração Pública (ISAP), como produto de vários anos de construção.

O ISAP é a primeira instituição moçambicana de ensino superior “vocacionada à formação de dirigentes e funcionários em cargos de direcção e chefia e à elevação da capacidade de liderança, qualificação académica e técnico-profissional superior dos funcionários em exercício” (MOÇAMBIQUE, 2004 b).

O ISAP e os IFAPAs são instituições implementadoras do SIFAP, um sistema em que a formação profissional em administração pública é orientada para a capacitação da administração pública como um todo, e considerando a complexidade das funções desempenhadas pelos funcionários do Estado a todos os níveis e em toda a extensão territorial. Essa estratégia assemelha-se à proposta de Benington e Hartley (2009), segundo a qual, para o desenvolvimento da capacidade de liderança do sector público, é necessário um sistema de formação para todo o sistema de administração pública, considerando os vários níveis de actuação e as diferentes funções (BENINGTON e HARTLEY, 2009).

Conforme se pode ver na figura 1, como instituições implementadoras do SIFAP, o ISAP e os IFAPAs têm por missão prover uma formação perdurável, que contribua para a promoção de uma cultura comum na administração pública moçambicana e para a melhoria do desempenho dos funcionários do Estado a todos os níveis, assegurando que o impacto da reforma do sector público seja visível na qualidade dos serviços prestados aos cidadãos (ISAP, 2003).

Figura 1- Representação das áreas de actuação do ISAP e dos IFAPA

Nhampule, 2008 Paradigma da Capacitação Institucional no

Âmbito do SIFAP Chefias Pessoal Administrativo Técnicos Médios Técnicos Superiores Pessoal de Apoio Formação e treinamento Superior (ISAP) Formação perdurável Cultura comum Linguagem Métodos de trabalho

Visibilidade das melhorias

Reforma com impacto

Vantagens: Formação e treinamento médio e básico (IFAPA) Habilitações para Tarefas

Fonte: Projecto ISAP (2003), apud Nhampule (2008)

A figura 1 mostra também que o ISAP é uma instituição de formação superior em dois sentidos: (i) provém treinamento superior (formação específica) a funcionários em cargos de direcção e chefia, para elevação da sua capacidade de liderança e gestão, independentemente do seu grau académico; (ii) como instituição de ensino superior, oferece formação académica superior, nomeadamente certificados, graduações e pós- graduações profissionais em administração pública, a funcionários em funções de direcção e chefia e a técnicos médios e superiores, com formação académica de nível médio e superior.

Em poucos anos da sua existência, o ISAP e o IFAPA conquistaram alguma confiança na área de capacitação e formação em administração pública e, actualmente, são considerados Escolas de Governo, por decisão do Conselho de Ministros (ISAP, 2007 a).

Criando o ISAP e o IFAPA como unidades de planificação e orçamentação que beneficiam do Orçamento do Estado, o governo estabeleceu a base política e financeira para reduzir o risco da descontinuidade do SIFAP. Cabe a essas instituições assegurar o desenvolvimento de programas de formação, capacitação, pesquisa e consultoria em administração pública que se enquadrem nas grandes preocupações de desenvolvimento do sector público moçambicano. O sucesso depende da consolidação dos esforços já iniciados visando a capacitação institucional e maior alinhamento e aproximação entre o ISAP e o IFAPA, e desses com as instituições públicas a todos os níveis.

Para a sua autosuperação, é importante que as instituições de formação adoptem abordagens científicas de avaliação dos seus programas que possibilitem, por um lado, a sistematização da experiência moçambicana de profissionalização em administração pública e, por outro, a manutenção da qualidade e da relevância da formação, contribuindo para a permanente elevação do desempenho dos funcionários do Estado, a modernização da administração pública e para a melhoria da qualidade dos serviços prestados pelo sector público aos cidadãos. Como instituições de formação, o ISAP e o IFAPA devem atender aos padrões nacionais e internacionais de qualidade de ensino e da formação profissional em administração pública.

1.2.2. Formar para assegurar a transformação da administração pública no