Como referimos (vide supra capítulo 3.4.), a combinação dos métodos de coordenação económica, com as variáveis de eficiência jurídico‑económica (categorias de Poder) dos “territórios turísticos”, será o objecto do presente sub‑capítulo, a que chamaremos avaliação estática dos “territórios turísticos”.
A avaliação estática consiste na detecção de níveis de intensidade das vari‑ áveis jurídico‑económicas de eficiência dos “territórios turísticos”, referidos no capítulo 3.5, relacionando‑os com estruturas de governação, em especial, métodos de coordenação económica, a fim de posicionar o “território turístico”, enquanto organização, numa estrutura de governação, numa ordem relacional, identificando qual a estrutura de governação mais adequada, mais funcional à intensidade de determinadas características dos “territórios turísticos”.
Assim se avalia a eficiência das estruturas de governação, pelo alinhamento das características, variáveis de eficiência jurídica dos “territórios turísticos”, de uma forma discriminativa, com tais estruturas de governação.
Como diz Reis (2007), o problema teórico da governação é o da coordena‑ ção dos actores individuais e colectivos e dos espaços de organização em que a economia funciona. A pluralidade de actores, inter‑dependências, diferenciação
e diversidade de níveis contextuais de acção são elementos chave nos entendi‑ mentos, pelos quais se estruturam os mecanismos de governação.
Pretendemos por esta avaliação estática, na acepção de Reis (2006), ordenar a diversidade, como primeira tarefa da governação, ou seja, relacionar as carac‑ terísticas de Poder dos “territórios turísticos” com os mecanismos de coordena‑ ção económica, que correspondem a estruturas de governação, a fim de construir, pela eficiência jurídico‑económica, um modelo estratégico de avaliação dos “territórios turísticos”. Assim se pensa operacionalizar uma forma de avaliação da regulação, enquanto instituição, como “cola primitiva” que mantém a socie‑ dade e a economia juntos (Dosi, 1995).
Para Hollingsworth e Boyer (1998), a governação assenta uma taxonomia dos arranjos institucionais (regras e agentes produtores de regras), que inclui vários modos de coordenação da acção colectiva de regulação das trocas dentro e fora do sistema económico.
Tais modos de coordenação são definidos como Mercados e Hierarquias Empresariais (que exprimem o auto‑interesse, assentando os primeiros em formas de Poder horizontal e as segundas numa forma de Poder vertical); Comunidades e Estado (que exprimem normas sociais compulsórias, assen‑ tando as primeiras em formas de Poder horizontal e no Estado em formas de Poder vertical); Associações e Redes (em que se regista uma combinatória de formas de Poder e motivos para a acção).
Moreira (1997) assinala três tipos fundamentais de coordenação económica: a de mercado, descentralizada, em que cada agente decide livremente e regula autonomamente a sua conduta económica, funcionando os preços como meca‑ nismo fundamental do seu comportamento; a economia de direcção central, hierarquizada, em que uma instância central única decide soberanamente, de acordo com um plano global, sobre todos os aspectos da actividade económica (quantidade, qualidade, preços) e a da associação, também chamada convenção colectiva, em que a coordenação é produzida dentro da economia pelos próprios interessados.
Recordamos que (vide supra cap. 2.8) uma adequação funcional, das ins‑ tituições e do ordenamento jurídico, à eficiência das relações de Poder que a
sustentam, é a economização dos custos de transacção, definidos por Arrow (1974, cit. por Williamson, 1985), como os custos de funcionamento do sistema económico, o equivalente económico da fricção dos sistemas físicos, em que, por motivos de informação e racionalidade limitada, assimétrica, indutores de comportamentos oportunistas, os agentes incorrem na concepção, negociação, salvaguarda, controle e resolução de conflitos em contratos, pelos quais vão trocar entre si recursos, com vista à satisfação das suas necessidades.
O contrato é, assim, a forma específica de governação, pressuposta pela eco‑ nomia dos custos de transacção (Reis, 2007).
Como as transacções têm atributos diversos, que a seguir indicaremos, os diferentes custos dessas transacções determinam diferentes formas de organizar as transacções (Coase, 1960, Williamson, 1987, cit. por Araújo, 2006), sendo fundamental saber se as relações organizacionais, as estruturas de governação, numa perspectiva de “sobrevivência do ajustável” (Nicita, Pagano, 2005), ali‑ nham ou não com os atributos da transacção, como consequência de uma racio‑ nalidade, de uma economia dos custos de transacção.
Williamson (1985) identifica vários atributos das transacções, tais como, a especificidade dos activos, o grau e o tipo de incerteza a que a transacção está sujeita e a frequência com que ocorre.
Transacções não padronizadas, activos especializados que originam neces‑ sidade de investimento específico em tecnologia e conhecimento, em que o valor de uso é significativo para o fornecedor, originando poucos números de sujeitos envolvidos na transacção, aumento de risco e incerteza associados ao investimento, muita repetição das transacções, possibilitando a autonomização do valor da relação em si e comportamentos oportunísticos, podem justificar a adopção de estruturas de governação especializadas (diferentes do mercado) que internalizam no seu seio “tais custos de transacção”, através de uma estru‑ tura unificada de produção, propriedade e controlo.
Foi assim que Coase (1960) construiu a base da teoria da empresa, definindo as suas fronteiras pela margem onde os custos de organização de uma tran‑ sacção dentro de uma empresa são menores ou, no máximo, iguais aos custos envolvidos na transacção no mercado.
Tais estruturas unificadas exprimem uma faculdade de controlo simultâneo sobre propriedade e produção, a que apelidaremos Hierarquias, que abrangem várias realidades (hierarquias empresariais e não empresariais, como o Estado), com Poder de direcção e autoridade em que o bónus, a atribuição de tarefas, os planos estratégicos, as delegações de Poder e a cultura corporativa funcionam como forma de incentivo mais eficiente do que o preço nessa forma de organi‑ zação (Menard, 2005).
Por oposição, para transacções que envolvem investimentos em transacções semelhantes e padronizadas, sem apuramento de género, especificidade ou fre‑ quência, a coordenação/adaptação pelos mercados é feita pelo mecanismo dos preços, entre agentes autónomos, sendo, nessas transacções, considerada mais eficiente (Lourenço, 2004).
Não sendo unânime na doutrina, a defesa dos mercados como sistema de governação propriamente dito (Marques, 2006), sempre se dirá que o Poder de consumo pelo preço inclui e exclui agentes do seu âmbito, o que gera externa‑ lidades (Soares, 2007), funcionando o intercâmbio consensual como coerção mútua, como Poder de recusar ou aceitar a transferência de bens, serviços e capitais em processos de negociação (Daintith, 2001).
Dosi (1995), inclusive, salienta que os mercados são construções institucio‑ nais que incrustam relações de troca, como factor dinâmico de relações de força e exploração (Roche, 2001), ou pela tendencial fixação de preços de equilíbrio, desgastando interesses egoísticos de compradores e vendedores, opondo‑os em massa uns aos outros, assim entendida como ordem fixadora de um interesse geral.
Já tivemos em conta, aquando da definição dos processos pelos quais se constitui um “território turístico”, o papel dos property rights (Capítulo 2.9.), sendo que a noção de custo de transacção deve adaptar‑se, também, a estes direitos institucionais que visam minimizar os custos de transacção e maximizar o seu rendimento líquido (Pacheco, 1994, Allen, 1997).
Assim, custos de transacção são definidos como custos associados à transfe‑ rência, captura e protecção de direitos (Barzel, 1997) ou como custos de estabe‑ lecer e manter property rights (Allen, 1997). Como vimos pela figura 5 (Capítulo
3.4.), as transacções envolvem mercados de troca de direitos, sendo estes inter‑ mediários no alinhamento entre transacções e estruturas de governação.
Na verdade, como afirma Coase (1988, cit. por Samuels e Medema, 1997), o que é trocado no mercado, e o que é negociado e como o é, depende da forma como são atribuídos direitos e deveres a indivíduos e organizações, e como estes são estabelecidos pelo sistema jurídico.
Desta forma, custos associados à delimitação e manutenção de um property
right justificam‑se enquanto são inferiores aos custos que existiriam com a sua
troca no mercado, em virtude de atributos da transacção já identificados acima, como a especificidade dos bens ou serviços, alto valor de uso, intensidade de frequência ou exposição elevada a risco e incerteza.
Poderemos dizer, então, por referência às características dos “territórios turísticos”, que territórios que exprimam necessidade de protecção de valores culturais ou naturais, investimentos qualificados em infra‑estruturas e serviços ao alcance de poucos players, que exigem conhecimentos específicos e em que o fornecedor está efectivamente comprometido com a transacção, num grau significativo, justificam estruturas de governação especializadas, baseadas em poderes de autoridade, direcção e controlo.
Assim, estruturas de delimitação e definição ex‑ante de property rights, com especificação do seu valor de uso e operacionalidade no seu exercício efectivo, justificam‑se pela necessidade de internalizar custos de transacção dentro de uma organização e fora de estruturas de mercado, custos, esses, que seriam substancialmente maiores nos sistemas de mercado.
Tais delimitações, sendo custosas, justificam‑se quando os benefícios exce‑ dam os custos de contratação no mercado de tais direitos, estes, nomeadamente, advenientes de garantias de crédito ou de transacção, com terceiros, do valor de tais direitos (Arrunada, 2005).
Mecanismos como taxas, tributos, tarifas ou preços administrativos, que deli‑ mitam direitos de financiamento de organizações colectivas, direitos de prefe‑ rência na aquisição de terrenos com valores limitados do preço da indemnização, classificações de interesse nacional ou turístico, atribuição de concessões ou direitos de uso exclusivos a empresas públicas ou privadas, afiguram‑se como
indicadores daquelas delimitações e consequente eficiência jurídico‑económica de estruturas de governação hierárquicas.
Assim, compreende‑se como a qualidade do título e a exclusividade de pro‑
perty rights, se apresentam como características dos “territórios turísticos” mais
adequadas a estruturas organizativas baseadas na hierarquia, como modo de coordenação de actividades económicas.
A qualidade do título, conjugando sistemas, permite garantir e aumentar o valor de uso de investimentos específicos nos “territórios turísticos”, tendo em vista a estruturação de uma governação que rompa efeitos de boleia entre os agentes económicos, assegure o controlo de externalidades negativas e promo‑ ção de externalidades positivas na organização dos serviços colectivos necessá‑ rios à sua existência.
A exclusividade, por seu turno, permite a especificidade do uso do bem, geo‑ gráfica ou de marca dos property rights, o retorno do capital investido, a fim de que os benefícios da montagem dos serviços colectivos atrás assinalados, sejam mantidos dentro da organização, como forma de assegurar a reprodução das relações de Poder dentro de uma organização hierárquica.
Por seu turno, a transferibilidade e a divisibilidade são as características dos “territórios turísticos” mais adequadas a estruturas de organização dos mercados,
pela maior relevância das mesmas à intensidade dos incentivos e ligação mais efectiva entre resultados e comportamentos, através de sinalização de preços.
Assim, o preço funciona como restrição ou incentivo fundamental aos agentes para operarem ou não a característica da transferibilidade. O seu cálculo induz cedente e cessionário do direito a procurarem consenso para sua transferência.
Por seu turno, a divisibilidade permite autonomização de direitos e conse‑ quentes agentes a operarem em estruturas mais descentralizadas, relevando o preço como sinalização mais adequada, eficaz e abrangente à coordenação de comportamentos nessas estruturas, o que as aproxima das organizações de mercados.
Mecanismos como técnicas de perequação, compensação e avaliação de direi‑ tos entre agentes, considerados descentralizados e numa posição de igualdade, incentivos privados à produção de bens públicos (Freire, 2006), nomeadamente,
contratos de seguro dominantes, quotas de direitos no acesso, uso e transferên‑ cia a recursos comuns (ex: quotas de poluição), com câmaras de compensação e estruturas arbitrais de conflitos, apresentam‑se como indicadores de eficiência jurídico‑económica em organizações de mercado.
Regista‑se, portanto, como as variáveis de eficiência jurídico‑económica têm intensidades diferentes, enquanto instrumentos aptos e adequados a determina‑ dos sistemas de governação e métodos de coordenação económicos.
Tal não significa que se excluam, antes, bem pelo contrário, convivem de igual modo nos “territórios turísticos”. Sendo a simetria a regra geral na dialéc‑ tica do Poder, o elevado retorno a que está associada a utilização destas caracte‑ rísticas de Poder, minimizando eficientemente custos de transacção, suscita ali‑ nhamentos, poderes de forças opostas, mas complementares, entre hierarquias e mercados (Soares, 2007), o que é o mesmo dizer, no âmbito do Direito, entre poderes regulatórios do Estado e poderes dos mercados.
Adiante veremos nos Capítulos 5 e 6, em especial, na parte referente a organi‑ zações de mercado, com a análise histórica e comparada do ordenamento nacio‑ nal com ordenamentos internacionais, se a intensidade no uso de características de Poder das organizações hierárquicas (qualidade do título e exclusividade), em combinação com Poder das organizações de mercado (transferibilidade e divisibilidade), é reveladora de trajectórias de dependência, captura, aprisio‑ namento da regulação a favor de organizações e grupos privados, à custa de melhores índices de desenvolvimento económico e social, o que se pretende comprovar com a análise de números, factos e estatísticas do estudo de caso Algarve no capítulo 7.
Pergunta‑se se, também, a utilização de outras variáveis de eficiência jurí‑ dico‑económica (duração, flexibilidade), em múltiplos equilíbrios, com convi‑ vência simultânea de variáveis da hierarquia e dos mercados, não serão mais adequados para estratégias de planeamento e desenvolvimento turístico ao ser‑ viço de interesses gerais da sociedade, com menor risco de captura e de aprisio‑ namento da regulação.
Essa utilização, caracterizada por uma especificidade própria, é patente noutras formas de organização, denominadas organizações híbridas, em que as
variáveis da duração e da flexibilidade, ocupam especial relevo e significado. A estas organizações nos referiremos já de seguida.