Omstilling

A separação funcional da TeliaSonera na Suécia em 2008 se assemelha ao caso britânico pelo caráter voluntário da apresentação de uma proposta de separação pelo operador incumbente, mas difere dele, como mencionado por Teppayayon e Bohlin (2010, p. 376; 378), por envolver alteração legislativa que deu poderes ao agente regulador – Post

and Telecom Agency (PTS) – para impor esse tipo de medida regulatória. O caso sueco é

tido como uma separação funcional quase voluntária426, uma vez que antes mesmo da vigência da nova regra a TeliaSonera apresentou e conseguiu aprovar sua proposta de separação funcional.

Chama a atenção, no caso sueco, o fato das discussões sobre a necessidade de uma separação funcional e sua indicação pela PTS acontecerem em um momento positivo do setor. A penetração da banda larga era crescente427 e a Suécia estava sempre nas primeiras posições em rankings que envolviam países europeus428. No primeiro trimestre de 2007 o percentual de redes de acesso contratadas via ULL era de 34%, bem superior à média de 23% na Europa, com preços também inferiores aos pares europeus. Os preços de varejo, por sua vez, também caíram antes de 2007 e se equivaliam aos valores dos outros países nórdicos. Havia também competição no mercado de banda larga fixa a partir de infraestruturas alternativas de cabo e fibra429. A TeliaSonera vinha perdendo participação nesse mercado, apesar de ainda possuir 40% dele em 2007430.

Não obstante, como visto em Ellare e Oxera (2009, p. 180), a recorrência de disputas na contratação dos insumos de atacado poderia criar uma situação insustentável para os operadores alternativos competirem, o que se traduziria em danos para o mercado no longo prazo. Para a PTS, a principal, razão, portanto, para a indicação da separação funcional eram as repetidas disputas entre a TeliaSonera e seus clientes atacadistas, o que envolvia processos longos, a desconfiança profunda entre essas partes, e diversas formas de discriminação431.

426 _{EM OECD. Reports on Experiences with Structural Separation. Competition Committee. January 2012,}

p. 82. Disponível em http://www.oecd.org/daf/competition/50056685.pdf. Acesso em 22 de julho de 2013.

427 _{ELLARE e OXERA, 2009, p. 160-161.} 428 _{Ibidem, p. 177-178.}

429 _{O órgão antitruste sueco não considerava a separação funcional um remédio proporcional exatamente pela}

existência de competição inter-redes no país (ELLARE e OXERA, 2009, p. 174).

430 _{Nesse sentido, Crandall, Eisenach e Litan (2009, p. 20) detalham que a TeliaSonera só possuía 36% de}

todo o mercado de banda larga da Suécia, sendo que as operadoras de cabo possuíam 21%, empresas municipais especializadas em fibra ótica outros 16%, e os operadores competitivos que prestavam seus serviços via acesso à rede da incumbente, 27%.

De forma mais específica, segundo Teppayayon e Bohlin (2010, p. 378) a PTS identificou problemas de duas naturezas naquele momento, e que precisariam ser corrigidos. O primeiro se referia ao fato de a regulação não endereçar as vantagens informacionais da TeliaSonera em relação ao regulador e aos seus clientes atacadistas. O segundo dizia respeito às dificuldades para a imposição e aplicação prática das regras de não discriminação, havendo a percepção de que, mesmo com a vigência da separação contábil e legal432, a autoridade do regulador não era suficiente para alterar o comportamento de descumprimento das regras de acesso pela TeliaSonera.

Ainda no que se refere aos problemas, Sylvia Salterain (2008, p. 55) registra alguns comportamentos discriminatórios do incumbente em 2006: recusa de 50 % de todos os pedidos de atacado envolvendo redes de acesso, recusa em prestar o serviço de bitstream durante dois anos e meio. Em Ellare e Oxera (2009, p. 164) percebe-se que as disputas incluíam diferentes casos de condutas anticompetitivas, como cobrar valores excessivos de ULL, discriminar competidores favorecendo – em termos de qualidade – o atendimento de sua operação de varejo, pressionar os custos dos rivais via prática de margin squeeze e negar acesso para co-location de equipamentos. Há também relatos de outras formas de discriminação não-preço pela TeliaSonera, como as que se utilizavam das várias fases de recursos possíveis na estrutura judiciária sueca para limitar a efetividade das decisões da

PTS acerca das disputas envolvendo a contratação de insumos no atacado433.

Passando para a estrutura da separação funcional sueca, de acordo com Crandall, Eisenach e Litan (2009, p. 20), a proposta apresentada pela TeliaSonera434 _{e aceita pelas}

autoridades criou a Skanova, uma empresa atacadista do grupo, mas com operação independente, responsável por fornecer as redes de acesso para os segmentos de varejo da

432 _{Conforme visto em Ellare e Oxera (2009, p. 169), a separação legal da TeliaSonera (que não pressupunha}

separações de sistemas entre atacado e varejo, chinese walls entre essas áreas etc) ocorreu em 2002, a partir de novas regras sobre fusões impostas pela Comissão Europeia. Na oportunidade a Comissão exigiu que as operações móvel e fixa da empresa fossem organizadas em duas entidades legais separadas, o que em tese aumentaria a transparência sobre as negociações de rede intra-grupo e facilitaria o monitoramento regulatório acerca de comportamentos discriminatórios frente a terceiros. Em tese essa nova estrutura não desincentivou esses comportamentos, havendo apontamentos sobre a falta de transparência das contratações de atacado pela operação de varejo da incumbente – dada a inexistência de sistemas distintos entre as atividades de atacado e varejo –, e alegações de operadores entrantes de discriminação no ordenamento e atendimento dos pedidos de atacado feitos à TeliaSonera.

433 _{Interpretação do seguinte parágrafo (em ELLARE e OXERA, 2009, p. 165): (…) Notably, the appeals}

process involving multiple stages of court proceedings is particularly complicated in Sweden and has been recognised as one of the key drivers of enabling alternative forms of non-discrimination. For example, it took PTS three years to implement the final decision on WBA with viable terms and conditions (2004–07).

434 _{Conforme visto em Ellare e Oxera (2009, p. 166), os motivos potenciais para essa apresentação voluntária}

de uma separação funcional pela TeliaSonera eram incrementar suas vendas atacadistas; evitar que o regulador lhe impusesse modelos mais intrusivos de separação; aumentar seu valor no mercado acionário, dado que à época existiam especulações sobre a venda da empresa.

TeliaSonera nas mesmas condições que para seus clientes de atacado, sob a supervisão de

um conselho – formado por membros da indústria, acadêmicos e um funcionário da empresa435 – que teria a tarefa de assegurar o tratamento igual e a independência dessa nova empresa. Teppayayon e Bohlin (2010, p. 379) esclarecem que essas obrigações de tratamento equivalente só se aplicavam aos acessos de rede em par metálico, não sendo extensíveis a redes de acesso em fibra, mas comentam que a gestão dessas redes de fibra também ficou a cargo da Skanova.

A partir de Ellare e Oxera (2009, p. 170), percebe-se, que a Skanova deveria ser uma unidade separada legalmente das outras, com regras de conduta para funcionários enfatizando sua independência, com gestão e esquemas de incentivos próprios, além de autonomia financeira. Ademais, nesse estudo (ELLARE e OXERA, 2009, p. 173-176; 179- 180) argumenta-se que a separação aprovada pela PTS em 2008 não deixou claro se a

TeliaSonera deveria adotar equivalence of inputs ou outcomes. Tampouco houve previsão

de controle de monitoramento dos processos via KPIs e nem de como deveria ser feita a separação dos sistemas das operações de varejo e atacado436.

Em relação aos resultados dessas mudanças regulatórias na Suécia, há indicativos da

PTS de que houve melhorias, mas também sinalizações de que alguns ajustes deveriam ser

realizados em 2009.

Em Ellare e Oxera (2009, p. 177) há menção de que a separação voluntária não agradou suficientemente aos operadores entrantes, o que parecia ser um indicativo de que as disputas relativas às redes de acesso da TeliaSonera permaneceriam. Em termos concretos, é possível dizer que não houve crescimento expressivo das contratações de ULL e foram mantidas as posições de mercado entre os operadores437.

Ademais, Crandall, Eisenach e Litan (2009, p. 23) argumentam que não houve impacto nos níveis de crescimento da penetração da banda larga no país com a ameaça ou imposição da separação funcional. Quanto aos investimentos em redes de acesso em fibra, sugerem que as alterações regulatórias bloquearam-nos, não havendo qualquer investimento pela TeliaSonera nesse segmento de rede na Suécia, e sim, havendo na Finlândia, onde também a empresa atuava como incumbente. De forma diferente, em Ellare e Oxera (2009, p. 178) argumenta-se que em março de 2008, dois meses após a

435 _{Em ELLARE e OXERA, 2009, p. 171.}

436 _{Apesar de ser um item pre-definido pela PTS, em ELLARE e OXERA (2009, p. 176) vê-se que ele não foi}

implementado, mantendo-se, à época da aprovacão da separação funcional da TeliaSonera, um mesmo sistema para as negociações e operação das divisões de atacado e varejo.

criação da Skanova, a TeliaSonera anunciou investimentos nas redes de acesso para conectar com fibra até dois milhões de domicílios do país, e que não houve qualquer menção de que ajustes na separação voluntária até então estabelecida não impactariam seus planos.

Abaixo as principais informações encontradas para caracterizar as variáveis “problemas de não compliance” e “estratégias regulatórias de compliance” para a experiência sueca.

Tabela 7 – Resumo Suécia

Elaboração Própria