Ao assumir o governo, a prefeita Marta Suplicy instituiu a Coordenadoria do Orçamento Participativo (COP) através da Lei n° 13.169 - Art. 76 e 78 - de 11/6/01, que ficou vinculada a Secretaria Municipal de Governo sob o comando de Rui Falcão, com o objetivo de abrir caminhos para a participação popular na elaboração, acompanhamento e execução do orçamento municipal, sendo nomeado Félix Sánchez36 como seu coordenador.
36 Conforme já citado, o Instituto Florestan Fernandes elaborou o programa de governo da então candidata
Marta Suplicy, tendo Félix Sánchez como seu Secretário Geral e Coordenador da Área Temática de Gestão Pública, Participação e Cidadania , onde em várias oportunidades promoveu debates, seminários e textos sobre o Orçamento Participativo. Também foi o coordenador do programa de governo no período da campanha eleitoral.
Também foram criadas, pela mesma Lei, a Coordenadoria de Participação Popular, com objetivo de articular os Conselhos Setoriais existentes, e a Coordenadoria da Juventude.
É importante enfatizar que a Lei em questão determinava apenas a criação das Coordenadorias, e em relação ao OP, estava definido apenas que a COP deveria apresentar propostas e procedimentos de gestão participativa conforme estabelecido em seu Artigo 78.
Art. 78 - À Coordenadoria Especial do Orçamento Participativo incumbe apresentar propostas para os vários órgãos municipais, especialmente para a Secretaria de Finanças e Desenvolvimento Econômico - SF, Secretaria de Implementação das Subprefeituras - SIS, Secretaria Municipal da Administração - SMA e Secretaria Municipal de Comunicação e Informação Social - SMCIS, de forma articulada com a Coordenadoria Especial de Participação, visando: a) propor um procedimento de gestão participativa, que defina um plano anual de obras e serviços para a cidade de São Paulo;
b) propor critérios de participação, técnicos e distributivos, para promover a adequada distribuição dos recursos orçamentários do Município.
O fato do OP não ter possuído uma Lei específica que regulamentasse a sua implementação com o objetivo de garantir à população a deliberação sobre os caminhos do orçamento público municipal, abriu um precedente importante para que o governo municipal pudesse extingui-lo a qualquer momento.
Ao analisar o Artigo 78, que foi elaborado pelo Executivo, não consta em nenhum momento que as decisões orçamentárias anuais do município paulistano deveriam ser deliberadas pela população, apenas menciona propor “procedimentos de gestão participativa” e “critérios de participação, técnicos e distributivos”.
Dessa forma, o governo não sinalizou qual deveria ser o papel da participação popular e seu alcance dentro do circuito do poder, nem tampouco, como deveria ser a política de participação no governo municipal, dando indícios de que não era um projeto prioritário nessa gestão.
Com a mudança do Governo Municipal em 2005, o novo prefeito extinguiu o OP logo no início de seu mandato. Apesar disso, os conselheiros do OP continuaram se reunindo na tentativa de articular um Projeto de Lei que definisse parâmetros de legalidade para o OP em São Paulo.
Em relação à referida Lei no seu Art. 78, Sánchez37 enfatizou que “nesse ponto ela foi um degrau para baixo do que defendíamos para o OP”, e que ele “não se moveu no sentido do Governo Municipal institucionalizar o OP por meio de uma Lei específica”, porque esse embate tomaria mais tempo, acarretando um maior esfriamento dessa concepção dentro do núcleo do governo, o que dificultaria ainda mais a implantação do OP.
Sánchez ressaltou que a existência da referida Lei aconteceu apenas pelo fato dos Conselheiros do OP acharem que “diante de nada” seria importante criar essa base jurídica para a institucionalização do OP.
O entrevistado afirmou, também, que a lei que regulamentou o OP era “muito limitada”, e quando ela chegou a suas mãos “ficou muito tentando em não assumir a Coordenadoria do OP”.
Sánchez enfatizou que acabou assumindo a coordenação do OP motivado pelo fato de que “apostava em mobilizar e articular os setores de dentro do governo comprometidos com a idéia do OP”, e que a proposta que tinha em mente sobre como realizar o OP na cidade de São Paulo “era mais avançada do que a sua regulamentação”, que foi imposta pelo governo municipal. Por fim, destacou que achou correta a opção de assumir a Coordenadoria naquele momento.
É importante ressaltar que o entrevistado não deu muita importância à criação de uma lei específica para a institucionalização do OP em São Paulo, pois o mesmo, “não acreditava numa linha legalista para a existência desse mecanismo de participação”, fundamentado no princípio de que já existia uma base jurídica que habilitava a participação popular no Brasil.
Nessa mesma linha de pensamento, Ubiratan de Souza38 defende que o OP já está amplamente amparado por diversos mecanismos legais como: Art. 165, III da Constituição Federal, Artigos 1º e 5º da Constituição brasileira de 1988 e a Lei de Responsabilidade Fiscal em seu Artigo 48.
O autor destaca também que “para fazer o OP não é preciso nenhuma lei específica, basta à vontade política dos governantes eleitos pela democracia representativa”.
Ao questionar Sánchez se não foi pensado em uma mudança de governo, como acabou acontecendo, com a eleição de José Serra pelo PSDB, o entrevistado afirmou que:
“O problema da base legal para a existência do OP está no compromisso de compartilhamento.
Eu acho que nesse sentido ela é limitada, por que a matéria orçamentária é prerrogativa do Executivo, então o que a lei pode dizer?
Há um problema ai, como o Governo Municipal
obrigatoriamente vai fazer o OP? Se ele não quiser não faz, por que a matéria orçamentária é atributo do Executivo, e o orçamento aprovado na Câmara tem um limite que apenas autoriza as despesas e a não cobrança de mais impostos, mas o como executar é prerrogativa do Executivo.
Então o desafio é você conseguir realizar o OP, ou seja, poder autorizar, mas também fiscalizar a execução e como cumprir esse dispositivo. O grande problema do OP, virando lei, é que você não consegue amarrar isso, se o governo municipal não quiser.”
38 “Orçamento participativo não depende de mais leis” Artigo publicado no Jornal “Em Tempo” da tendência
do PT Democracia Socialista, nº 10, março de 2005. Ubiratan de Souza foi Secretário de Orçamento e Finanças do OP do Estado do Rio Grande do Sul ( 1999-2002) e Coordenador Geral do GAPLAN do OP de Porto Alegre (1993-1998).
Os conceitos expostos por Sánchez e Souza podem indicar que criar uma base legalista para o OP não significa que o mesmo obterá apoio de quem está no governo, sendo preciso, também, por parte deste, sinalizar um forte comprometimento para implementar as políticas de gestão participativa necessárias para o sucesso do programa.
Delimitar no desenho institucional da administração municipal qual deve ser o espaço da participação e sua amplitude, é fundamental para conceber uma gestão realmente efetiva de democracia participativa, que, no caso do governo Marta Suplicy, não aconteceu.
Por um outro lado, ao institucionalizar as Subprefeituras e o Programa de Renda Mínima essa administração demonstrou ter dado um tratamento diferente para eles, ao priorizar a criação de Leis específicas com demarcações claras, delimitando o alcance de cada um e suas abrangências dentro dessa gestão.
O fato do governo municipal não ter dado o mesmo tratamento para o OP nos permite afirmar que essa gestão não tinha um interesse efetivo de democratizar em sua totalidade o orçamento público.
É importante ressaltar que apesar desse pouco interesse demonstrado pelo núcleo principal da administração Marta Suplicy, os articuladores da COP conseguiram implantar o OP na cidade com índices quantitativos elevados e resultados qualitativos no mesmo nível.
Apesar das adversidades encontradas no decorrer dos quatro anos de governo, o OP conseguiu por meio das discussões orçamentárias e de seu Programa de Formação 39 articular entre a população novos canais de negociação com o governo, principalmente nas subprefeituras, na medida em que o público participante do OP passou a compreender como funciona o aparelho estatal municipal, sendo assim, possível ampliar e criar novas formas
39 A partir de 2002 a COP em parceria com a UFMG passou a promover um curso de formação para os
delegados e conselheiros do OP com os objetivos principais: estimular nos participantes o desenvolvimento das habilidades de dialogo e negociação; os procedimentos metodológicos do OP e do orçamento municipal.
de participação, como, também, a fiscalização das obras e serviços do município.
Reforça essa tese, ao constatar por parte desse pesquisador, que os Conselheiros do OP não se desmobilizaram, continuando a se reunir mensalmente após sua extinção para discutir o orçamento e traçar novos planos e estratégias de participação.
Exposto isso, é possível concluir dois pontos frágeis do OP que fortaleceu o prefeito José Serra a extingui-lo no governo seguinte.
O primeiro ponto, está explicito na concepção da Lei, em seu Art. 78, de regulamentação do OP, que não ficou constatado demarcações específicas de qual formato, como fazer acontecer à participação popular e seu alcance na administração municipal.
O segundo aspecto implica nas diversas pesquisas feitas nesse estudo, que não encontrou em, nenhum momento, sinais de um envolvimento efetivo do núcleo de governo com o OP na cidade de São Paulo. Criar a COP foi um passo importante, mas era preciso, por parte do governo Marta Suplicy, fornecer as ferramentas necessárias para o fortalecimento desse programa, que será visto adiante.
Para finalizar, devesse ressaltar que criar uma base legal para manter a concepção de participação popular dentro da esfera pública não garante que ela será fortalecida por si só. Dois outros elementos emergem como mais importantes para a efetivação e sucesso desse mecanismo participativo que são, de um lado, a mobilização popular, e, do outro, a administração pública assumir efetivamente e acreditar naquilo que está investindo.
Na cidade de Porto Alegre o OP existe há 17 anos sendo que, no período de 1989 a 2004, todos os governos foram administrados pelo PT e não foi instituído nenhuma Lei para sua implementação. O surgimento do OP na capital gaúcha aconteceu por meio de uma intensa mobilização popular que foi acatada
pelo PT ao assumir a prefeitura. A longevidade do OP de Porto Alegre deve-se a sinergia das mobilizações populares com o comprometimento do governo petista em assumir a democracia participativa como programa da gestão municipal.
Em 2005, o PT perdeu as eleições municipais de Porto Alegre depois de quatro administrações consecutivas no poder e assumiu José Fogaça do PPS. O OP foi mantido em sua gestão, possivelmente pelo grande apelo popular que esse programa aglutinou no seu extenso período de existência, notabilizado também pelo seu reconhecimento internacional e o forte vinculo criado entre a população e as esferas participativas da cidade gaúcha.
Não é possível fazer aqui uma comparação do OP de São Paulo com o da cidade de Porto Alegre, porque o primeiro não apresentou, por parte da administração Marta Suplicy, as condições necessárias para o seu fortalecimento como poder decisório nas diversas esferas do governo, conforme já elencado, e também pelo seu pouco tempo de existência. A despeito do PT da capital gaúcha ter conseguido ficar 16 anos no poder municipal contribuiu para a longevidade do OP, mas não é possível afirmar que o mesmo poderia acontecer na cidade de São Paulo caso a administração petista fosse reeleita.