Hvordan foregår vellykket endring i en bedrift?

Este capítulo pretende avaliar as duas experiências de orçamento participativo ocorridas em Piracicaba. O objetivo é fazer uma análise critica das experiências, considerando entre outras variáveis o ponto de vista dos protagonistas do processo e tentar entender a viabilidade da continuidade desse tipo de processo deliberativo nos próximos anos.

A experiência do orçamento participativo em Piracicaba na gestão 1989-92, constitui-se num aprendizado para os dois principais atores envolvidos no processo (movimento popular e governo). A singularidade do processo participativo existente em Piracicaba, conforme vimos nos capítulos três e quatro, propiciou de um lado algumas facilidades para o governo estabelecer parceria com o movimento popular organizado para implementar o OP e de outro teve que reconstruir uma relação de participação historicamente organizada nos “Centros Comunitários”. Dessa relação foi construída uma proposta nova de gestão participativa. A riqueza do processo, residiu exatamente na construção coletiva de instrumentos deliberativos, a cada ano o processo participativo se auto-regulamentava, num movimento dialético de pressão e dependência entre governo e movimento popular, buscando avançar e ultrapassar limites burocráticos, políticos e econômicos.

Os agentes políticos que faziam a intermediação entre as associações de bairro e de moradores que compunham a maioria do chamado movimento popular organizado com a administração, foram os Administradores Regionais, todos (nove ao todo) sem exceção eram oriundos do movimento popular, conheciam portanto a tradição de organização da sociedade e sofriam as pressões das comunidades em ver atendidas suas reivindicações. Nem todos os Secretários Municipais se envolveram no processo, ou tinham condições de atender as demandas por obras e serviços discutidos no processo do OP, os Administradores Regionais ficavam no centro dessa “disputa” sofrendo as pressões. Esse agente político teve papel preponderante na articulação, mobilização e organização do processo participativo durante a gestão.

A metodologia do OP durante a primeira gestão, a exemplo do que aconteceu com as demais experiências naquele período foi de aprendizado e construção de mecanismos deliberativos para inserir a participação popular na gestão das políticas públicas. Havia um esforço do Partido dos Trabalhadores em estimular e disseminar o orçamento participativo nas cidades conquistadas nas eleições de 1988, mas a construção desse mecanismo foi uma tarefa coletiva e levou em conta as especificidades de cada realidade local. Nesse período a conjuntura política era favorável a participação, havia um desejo nos governos do PT em implementar formas participativas e instrumentalizar instâncias deliberativas na gestão local.

Um dos saldos desse processo do OP na gestão, foi mais o aprendizado político, a afirmação de uma “pedagogia” da participação, pois o OP propiciou o encontro das pessoas comuns que passaram a discutir os problemas da vida em sociedade, esse processo contribuiu para o fortalecimento da cultura da participação, contribuiu também para o fortalecimento das instituições e instâncias deliberativas. O orçamento participativo e o processo de participação contribuíram como forma complementar e de fortalecimento das instâncias da democracia representativa. Esses são os ganhos maiores para a população, tão importantes quanto o atendimento de demandas por obras e serviços.

A segunda experiência do orçamento participativo ocorrida em Piracicaba, teve como principal mérito o alargamento do leque da participação da sociedade. O desenho institucional do OP criou condições para a ampliação da participação, envolvendo uma parcela bastante representativa da sociedade, ocorreu também inovações nos processos de deliberação pública como o Congresso do OP. Manteve-se como prioridade a participação das comunidades, sobretudo a parcela da população mais carente em termos de atendimento infra-estrutura e de serviços públicos, mas ao mesmo tempo buscou-se incluir no processo de discussão do OP os setores, médios, representantes de classes, clubes de serviços entre outros seguimentos representativos da comunidade. Outro aspecto positivo que o desenho procurou contemplar foi ampliar o foco das discussões para além das demandas localizadas nos bairros, estimulando a discussão para pensar o desenvolvimento e o planejamento urbano da cidade em especial no ano de 2003.

Além desses avanços acima citados que os processos de OP possibilitam, e a experiência do orçamento participativo durante a segunda gestão propiciou, podemos

destacar: 1) afirmação de uma gestão pública que incorpora a participação e instrumentaliza elementos deliberativos nos processos decisórios; 2) a consolidação de processos do OP que reforçam uma política redistributivista ao afirmar uma política de inversão de prioridades definidas pelos atores envolvidos e 3) consolidação do protagonismos dos atores sociais excluídos históricamente do processo decisório, o que contribuiu ao menos parcialmente para inscreve-los no processo de construção da cidadania (Sánchez, 2002 e 2004).

Se de um lado o OP conseguiu avançar e teve méritos como os descritos no parágrafo anterior, de outro, algumas variáveis que interferem no orçamento participativo como a questão dos recursos financeiros - capacidade de recursos a investir, a vontade política do governo em priorizar o OP, a capacidade de organização e autonomia do movimento social entre outros aspectos importantes, também merecem ser analisados com cuidado. Provavelmente a variável capacidade de investimentos como veremos adiante foi um fator que contribuiu de forma significativa para limitar o alcance da experiência do orçamento participativo durante a gestão.

Como será analisado neste capitulo o processo do OP na gestão 2001-2004, através da sua metodologia possibilitou a ampliação da participação, está foi a variável que mais contribuiu para ampliar o alcance do OP, de outro lado como já afirmamos, a variável capacidade financeira e de recursos a investir foi o principal obstáculo do orçamento participativo durante a gestão.

Independente das tipologias adotadas pelas experiências de orçamento participativo, um dos méritos dessa prática está na inversão de prioridades, o que significa dizer na alocação dos recursos públicos nas obras e serviços voltados para atender a população mais carente. As duas experiências do OP em Piracicaba reforçam essa afirmação. Durante a segunda gestão apesar das dificuldades financeiras do município, o grosso do investimento esteve voltado para o atendimento da população mais vulnerável, ou que vive em áreas de risco. O OP com suas “ferramentas” procurou se orientar para a promoção da justiça social, em que pese os erros do governo, com as suas falhas e a falta de recursos financeiros a investir.

Uma observação importante a ser feita sobre as experiências de OPs ocorridas em Piracicaba, refere-se a descontinuidade havida entre a primeira (1989-1992) e a segunda

(2001-2004) experiências, tal fato deveu-se aos oito anos de governos do PSDB (1993- 2000), que interromperam a prática participativa do OP. Esse fato é importante quando se analisa experiências de gestão participativa. A descontinuidade contribui negativamente para o sucesso das experiências, que no caso de Piracicaba, significou ao menos em parte, a perda da pratica (cultura) da participação. Quando se inicia a segunda experiência do OP, ouve a necessidade de construir uma estrutura para a realização do processo deliberativo, com a criação de um espaço para abrigar o OP (Casa da Cidadania).

Num sentido inverso, as vantagens que uma experiência de OP duradouro possibilita, estão: amadurecimento do processo deliberativo; aprimoramento do processo, eliminação das falhas que só um processo contínuo permite realizar; organização e melhor planejamento das obras e serviços e o estabelecimento de prioridades; visão de conjunto e de futuro quanto ao planejamento urbano da cidade; criação de caldo de cultura participativa entre os membros do movimento social e do governo; fortalecimento do tecido associativo, entre outras vantagens.

A primeira experiência de OP ocorrida em Piracicaba, contou com a participação popular, sobretudo da camada mais carente da cidade. Os bairros periféricos tiveram ao longo da gestão uma participação mais afirmativa, isto é, a população mais pobre efetivamente participou das discussões e das deliberações das obras e serviços do OP. Era comum as assembléias dos bairros mais “nobres” contarem com pouca participação dos moradores, o que em parte se explica pelo fato dessas áreas contarem com infraestrutura e serviços públicos, isso deu uma “coloração” mais popular ao OP. Já a segunda gestão foi marcada por uma ampliação da participação dos mais diversos setores da sociedade no processo participativo. Em entrevista concedida ao autor, o vereador Antonio Osvaldo Storel (PT) no ano de 2005, em determinado momento argumenta que sentia em determinadas assembléias do OP a falta da população mais carente no processo deliberativo. Esse fato mostra que o processo do OP incluiu uma parcela maior da sociedade, mas faltou em determinado momento e em determinados locais a participação da parcela mais pobre da cidade, provavelmente por ser áreas onde residem as pessoas mais “ricas”.

O que podemos deduzir do processo participativo ocorrido nos dois momentos do OP em Piracicaba, foi o resultado das mudanças que ocorreram no país como um todo, no

que tange as mudanças que passaram a sociedade e a própria mudança de posição ocorrida com o Partido dos Trabalhadores. Em 1989, primeiro ano da prática do OP levada a cabo por esse partido, foi marcado pela posição intransigente na defesa da gestão participativa, do “governo popular”, do governo de “trabalhadores para trabalhadores”, das decisões colegiadas na definição das políticas públicas etc.. A proposta de governo para a Presidência da República em 1989, colocou em confronto, principalmente no segundo turno da eleição presidencial, de um lado o PT na defesa da participação do Estado na economia, da reforma agrária e dos programas sociais e de outro, o PRN de Fernando Collor com a defesa da reforma do Estado na linha do liberalismo econômico. Decorridos quase duas décadas da eleição presidencial e do inicio da implantação das práticas de OP em 1989, o ímpeto da participação popular arrefeceu, além das mudanças ocorridas com o próprio PT, que mudou para uma posição política mais ao “centro”. Essas mudanças tiveram reflexos no orçamento participativo.

Esse processo de transformação da sociedade e dos partidos políticos, deve ser analisado a partir do ponto de vista histórico. O que ocorreu com o PT e de certa maneira com a esquerda brasileira no que se refere a mudança de posição política ao centro, guardada suas devidas diferenças, também ocorreu com os partidos de esquerda e seus governos na Europa após o pós guerra, principalmente nas duas últimas décadas.

Isto posto, verificamos que durante a segunda experiência do OP em Piracicaba, aumentou significativamente a participação da sociedade no processo do OP, mas nesse caso (segunda gestão) aumentou a participação de outros setores que pouco ou que não havia participado da primeira experiência entre 1989-1992. Fato este que nos parece bastante significativo e positivo.

Comparativamente, a primeira gestão do OP em Piracicaba viveu semelhantes dificuldades ocorridas com as demais experiências nesse período, inclusive com a primeira gestão do OP em Porto Alegre, considerada bem sucedida pela maioria dos pesquisadores que estudaram essa gestão. É necessário considerar que o OP era uma novidade para o PT no governo local. A descontinuidade entre as duas experiências com já abordado, foi um fato que trouxe prejuízos ao OP na segunda gestão, sobretudo no aspecto organizacional do processo e da necessidade de estimular a participação. Outro aspecto negativo da descontinuidade nas gestões participativas, refere-se ao fato de que parte do secretariado

municipal da segunda gestão, não conhecer a administração pública e a pratica do OP, acontecendo o mesmo com parte do movimento popular e social que nunca havia participado desse tipo de experiência participativa, além das lideranças que embora tenham participado da primeira experiência de OP, estavam desarticuladas e desmotivadas quando o governo introduz a segunda experiência participativa no ano de 2001.

A metodologia e as inovações institucionais criadas nessa gestão, possibilitaram um salto qualitativo do OP. Um outro aspecto positivo está no caráter deliberativo que o desenho possibilitou através a institucionalização do Conselho paritário do orçamento (COMOP), onde os representantes da sociedade e do governo em número iguais de conselheiros decidem os investimentos, acompanham e fiscalizam as obras definidas no Congresso Municipal do Orçamento Participativo.

Uma advertência que pode destoar das afirmações até aqui colocadas sobre o caráter afirmativo que a participação popular assumiu nas práticas dos OPs em Piracicaba, está relacionada, como já mencionado nos capítulos três e quatro, ao fato desta ter ocorrido devido ao estimulo e as condições especiais criadas pelo governo. Sem essas condições que a metodologia propiciou, a participação teria sido menor, assim como o alcance do orçamento participativo.

A metodologia utilizada para as entrevistas com os atores envolvidos (Governo, representantes da Câmara de Vereadores e lideres comunitários, delegados e conselheiros do OP) no processo do orçamento participativo, foi de perguntas dirigidas e objetivas (não necessariamente a mesma pergunta aos atores representados) sobre os diversos aspectos envolvendo a participação do ator e do seguimento ao qual pertenceu no processo do OP. Procurou-se entrevistar pessoas que tenham participado do processo, não necessariamente nas duas gestões (1989-1992 e 2001-2004), mas que tenham visão e conhecimento o suficiente para opinar e descrever o processo participativo, que é o objeto de análise.

Procuramos ser o máximo fiel na descrição das opiniões expressas pelos entrevistados. As criticas quando feitas a determinadas e nominadas pessoas foram preservadas a sua identidade, menos os cargos ocupados pela pessoa criticada.

. A visão do governo (executivo e legislativo) sobre o OP: uma análise comparativa das duas gestões em Piracicaba

Para analisar essa etapa do trabalho foi entrevistada a chefe de gabinete do segundo mandato, Esther Silvestre da Rocha que também ocupou a pasta da secretaria de administração no primeiro governo. Pelo legislativo foram entrevistados os seguintes vereadores: Antonio Osvaldo Storel, vereador (PT) - durante a 2a. gestão foi presidente do legislativo no primeiro biênio da gestão (2001-2002) e Secretário Municipal do Bem Estar e Presidente da Empresa Municipal de Habitação - Emdhap durante o primeiro mandato;

Euclides Buzeto vereador (PT) durante o segundo mandato (líder do governo na Câmara

durante o mandato na segunda gestão) e assessor da Secretaria Municipal de Educação durante o primeiro mandato e o Vereador João Manoel dos Santos (originário do PDT, atualmente PTB) durante as duas gestões em pauta a sua posição variava entre apoio em determinados momentos com a postura de oposição em outros. Esses dois vereadores do PT foram reeleitos para o mandato 2005-2008, assim como o outro vereador entrevistado (João

Manoel dos Santos - vereador desde 1989 até 2008).

Segundo depoimento da ex-chefe de gabinete Esther Silvestre da Rocha18, comparando as experiências de OP ocorridas nas duas gestões, entende que na primeira gestão o processo do OP foi um aprendizado, tanto para o movimento popular como para os membros do governo, no seu entender o grande mérito do OP nessa gestão foi o seu caráter deliberativo. Os avanços ocorridos na segunda gestão estão ligados a qualificação (o governo possibilitou vários cursos sobre o orçamento municipal ao movimento popular) garantida pelo governo para alavancar a participação das lideranças populares, delegados e conselheiros do OP. Nessa mesma linha entende que a participação da sociedade organizada foi muito maior comparativamente a ocorrida na primeira gestão, não só numericamente, mas sobretudo quanto ao número de entidades, organizações e representações da sociedade civil que participaram diretamente do processo do OP. Os cursos sobre o orçamento, oferecidos às lideranças qualificou a participação “o governo deu as ferramentas, potencializando a co-gestão, a parceria para a prática do OP (...) houve um

amadurecimento político no segundo mandato, as pessoas sabiam como se articular no processo, negociar as demandas”.

Quando perguntado se o prefeito atendia os vereadores com suas demandas no gabinete, “furando” o processo deliberativo do OP, responde que isso ocorreu, pois o prefeito recebeu muita gente inclusive vereadores, dado que “havia demandas represadas e vinha a tona até por vereadores (...) o prefeito não podia negar a atender, mas era fiel ao OP, o prefeito incentivava as pessoas (vereadores e comunidade) a participarem do OP, pois é lá que se definem as demandas no processo do OP”.

No seu entender as demandas deliberadas no OP foram atendidas, o problema estava ligado às limitações orçamentárias, pois a partir de 2002 a prefeitura passou a viver uma forte queda na arrecadação e isso limitou o processo deliberativo sobre o total das demandas “fomos obrigados a reduzir o número de demandas a serem atendidas pelo OP”. Ocorria também segundo a ex-chefe de gabinete dificuldades nas secretarias para reduzir gastos, isso a partir de 2003 fez piorar a situação das finanças da prefeitura “vivemos a partir de 2003 um inferno astral com relação à questão orçamentária”.

Apesar das dificuldades orçamentárias e do crescente aumento das demandas pela comunidade, entende que o OP cumpriu seu papel na democratização da gestão e que o modelo do OP de Piracicaba, virou referencia para outras cidades, sendo que a metodologia (desenho institucional) foi apresentada em diversos fóruns, inclusive no Encontro Internacional de Cidades Educadoras em Gênova – Itália, em outubro de 2004.

Avalia como positiva a experiência do OP na segunda gestão e que isso está diretamente ligado ao estímulo do governo para a participação, com destaque para os cursos de capacitação sobre o orçamento, oferecidos para os participantes do movimento popular.

Quanto aos depoimentos dos vereadores, observamos posições políticas parecidas entre os dois vereadores do PT, favoráveis a participação popular na definição do orçamento municipal, diferente do vereador do PTB que se mostra contrário (pelo menos ao método) ao processo do OP levado a efeito nas duas gestões.

Na visão do vereador Storel (PT)19 o OP é um processo que tem o mérito de construir a cidadania, é um processo mais pedagógico que de conquistas de obras e serviços públicos. Ressalta o caráter educativo do OP e a necessidade de fornecer cursos de

capacitação e de orçamento público para os conselheiros e lideres comunitários para potencializar a participação desses conselheiros no processo deliberativo do OP.

Quando perguntado sobre a postura dos vereadores quanto ao OP, adesão ou oposição a essa prática participativa, respondeu que a adesão e a participação ocorrem por apenas dois ou três vereadores (a Câmara na segunda gestão era composta por 21 vereadores) que participaram de poucas reuniões na comunidade e que quando da aprovação do orçamento com as prioridades deliberadas pelos conselheiros, respondeu que em 2001 houve tentativas de muitas emendas ao orçamento, que desvirtuaria todo o processo participativo, mas que nesse ano (2001) a pressão dos delegados e conselheiros na seção camararia foi tão forte que todos os vereadores retiraram suas emendas e que o orçamento foi aprovado sem mudanças. Mas nos anos de 2002,2003 e 2004 ocorreram emendas dos vereadores, desvirtuando a peça orçamentária definida pelo processo participativo. Na sua opinião isso ocorreu pelo fato dos conselheiros não terem pressionado os vereadores e terem se acomodado após o processo participativo que definiu o orçamento nesses anos.

Uma outra crítica feita pelo vereador Storel foi à postura de alguns vereadores da oposição que faziam emendas ao orçamento incluindo demandas que haviam sido derrotadas nas plenárias de bairro durante o processo do OP, na pratica isso significava “tirar verba de uma prioridade definida no orçamento e realoca-la noutra obra do seu reduto eleitoral, isso prejudicava o objetivo do OP e desacreditava todo o processo (...) criava um clima ruim para os conselheiros e dividia as comunidades”. Os vereadores usaram desse expediente nos três últimos anos da gestão “Usavam dessa pratica para manter seu reduto eleitoral”.

Segundo Storel havia também os vereadores oportunistas, que quando tinha início (ou iria iniciar) uma obra definida no processo do OP, esse vereador ia até o bairro e “capitalizava politicamente como conquista sua a obra que estava sendo executada (...) isso deixava os conselheiros e os participantes das assembléias do bairro muito irritados”.

Quando perguntado se o prefeito recebia vereadores com os moradores no gabinete para tratar de demandas, fugindo do processo deliberativo do OP, respondeu que não ocorria essa pratica, pelo menos nunca viu isso acontecer, mas argumentou que dois ou três secretários municipais não davam prioridade ao processo do OP.

O vereador Euclides Buzeto - PT20_{, avalia que na primeira gestão o processo por ser} novo trouxe muitas expectativas junto a população. Na segunda gestão o processo foi “melhor organizado, foi mais maduro, produziu mais frutos, o engajamento foi muito maior”. Perguntado como vê o OP, quais suas virtudes, respondeu que “o OP cria lideranças, possibilita a visão de conjunto da cidade, permite uma análise crítica global da