As eleições de 2000 contaram com a nova lei eleitoral, aprovada em 1998, permitindo a reeleição para os cargos do executivo, assim o prefeito Humberto de Campos - PSDB participou como candidato a reeleição, sendo derrotado pelo ex-prefeito José Machado - PT que obteve 52,8% dos votos válidos no primeiro turno, elegendo-se, portanto, prefeito (Piracicaba, nas eleições de 2000 contava pela primeira vez com mais de 200 mil eleitores, segundo a legislação eleitoral, nesta situação caso um dos candidatos não atinja 50% mais um dos votos validos deverá haver 2o. turno).
O segundo mandato do PT na prefeitura de Piracicaba significou uma nova etapa, maior amadurecimento político e experiência administrativa. Os erros cometidos no primeiro mandato (1989-92) não poderiam ser repetidos. Assim buscou-se uma nova articulação com a Câmara de Vereadores, fazendo composições e elegendo para o 1o. biênio o vereador Antonio Osvaldo Storel (PT) como Presidente da Câmara Municipal. O Secretariado foi montado com nomes que participaram do 1o. mandato (1989-92), de outros partidos que formaram a base do governo e de novas lideranças da cidade. Numa rápida comparação com a primeira gestão, a segunda administração petista foi mais profícua em termos de realizações com destaque para o setor de limpeza e conservação de ruas e avenidas. No campo da governabilidade o segundo mandato, além de estabelecer uma melhor relação com a Câmara de Vereadores, buscou melhorar a comunicação com os setores da imprensa e com a classe média, por exemplo.
A participação popular durante o segundo mandato foi bastante intensa, principalmente no que se refere ao orçamento participativo. Foi criada uma estrutura própria ligada ao gabinete do prefeito para organizar todo o processo, o OP realizado nessa gestão avançou muito comparativamente ao implantado na primeira gestão.
Buscando potencializar a relação do governo com a sociedade garantindo um maior “sucesso” da participação popular nas decisões relacionadas ao processo do OP, durante o 2o. mandato, o governo buscou alargar o leque da participação, assim articulou uma aproximação com os seguintes setores e entidades organizados que compõem a sociedade piracicabana: lideranças de bairro, Conselhos Municipais, núcleos de clubes de serviço, sindicatos ou associações de classe, Igrejas, grupo representante do Piracicaba 2010, associações de moradores, unidades voltadas a uma série de serviços sociais, fóruns específicos como (Conferência Municipal da Educação, da Criança e Adolescente, da Assistência Social), associações ou grupos de micro e pequenos empresários, associações eclesiais ou religiosas, associações artístico-culturais, movimentos de mulheres, grupos de consciência negra, condomínios participativos, Grupos de 3ª Idade, liga de esportes, associação de escolas de samba ou blocos carnavalescos, etc., que tiveram papel crucial na mobilização da sociedade junto ao processo do OP.
Essa aproximação com importantes atores e entidades da sociedade são indispensáveis para o processo do planejamento, elaboração, definição e execução das leis
orçamentárias e imprescindíveis para a construção do orçamento participativo. Ao incluir esses segmentos no processo do OP, buscou-se uma maior articulação com as diferentes entidades representativas da sociedade civil piracicabana, aumentando assim a base social de participação e apoio na definição, controle e fiscalização das prioridades orçamentárias, sejam elas em investimentos ou custeios de programas, projetos, obras, instalações, atividades ou serviços, constantes do OP.
O processo do orçamento participativo no segundo mandato, mais relativamente que na primeira gestão (1989-92), buscou o protagonismo da sociedade, isso está ligado á importância que a participação social assumiu no processo do orçamento participativo. Isaac Roston Jr (2004, p. 02), Gerente do Programa do OP (2001-2004), assim entende o papel da participação: “alargar os espaços de participação do cidadão na definição, controle e fiscalização das prioridades do Município é um objetivo estratégico para os que estão dispostos a construir a democracia participativa, a cidadania ativa e a justiça social em nosso país. O controle social do Estado pela sociedade civil deve ser uma perspectiva que devemos perseguir e um projeto que precisamos construir no nosso cotidiano”.
Como será visto, o leque da participação da sociedade no ciclo do OP durante a segunda gestão foi superior ao ocorrido durante a primeira gestão, isso mostra um importante avanço em termos de legitimidade e substância popular no processo deliberativo do OP ocorrido na gestão 2001-2004. Cabe ressaltar que essas entidades elegeram ou indicaram delegados para compor o Congresso do Orçamento, momento especial de definição do orçamento para o próximo ano.
Uma importante contribuição do orçamento participativo está no fato deste mecanismo participativo ter o mérito de contribuir na aglutinação das entidades e estimular a criação de uma cultura de discussão de questões e de propostas em torno de objetivos comuns que possam culminar em ações que respondam eficazmente as necessidades sociais do Município, o que normalmente não ocorre em outras situações, pois cada entidade presta um serviço isoladamente, não permitindo o saudável acúmulo de forças que objetivem uma otimização dos trabalhos por elas desenvolvidos. O OP teve em Piracicaba esse papel aglutinador de forças.
procuraram superar as limitações da experiência anterior, buscando avançar e incorporar novos princípios, valores e decisões para nortear o processo do orçamento participativo em Piracicaba, que serviram de base para a elaboração da Metodologia utilizada na implantação do OP.
O orçamento participativo durante a gestão avançou nas discussões além das obras e serviços, que compõe o orçamento municipal, envolveu as discussões sobre as questões sociais, como a defesa dos direitos da criança e do adolescente, até questões ligadas ao desenvolvimento urbano, como as leis decorrentes do Plano Diretor, além da participação de diversos Conselhos Municipais na definição das políticas e do orçamento público. Um dos objetivos do orçamento participativo é promover a participação dos cidadãos nas decisões governamentais, buscando a construção de uma cidade mais justa, democrática e participativa, onde a população possa conquistar os direitos e a melhorar a qualidade de vida, portanto o OP envolve discussões que vão além das leis e serviços orçamentários.
Dado a sua importância e a sua propagação em diversos municípios brasileiros, o orçamento participativo passou a ser lei incorporado no Estatuto das Cidades (Lei n.º 10.257, de 10 de Julho de 2001 - mais precisamente no seu Art. 4º, inciso III, alínea f combinado com o Art. 44 – Roston Jr, 2004). O orçamento participativo abre a possibilidade para a criação e elaboração de ações a favor da inclusão social.
O orçamento participativo levado a efeito durante a gestão, pautou-se pelos seguintes princípios norteadores do processo: transparência administrativa, descentralização, deliberação, dimensão territorial e dimensão temática, democracia participativa e democracia representativa, articulações com os Conselhos Municipais Gestores de Políticas Públicas, articulação como o poder legislativo, articulação entre arrecadação, investimentos e custeio (Banco de Dados do Orçamento Participativo, 2004).
Os valores que nortearam o processo do OP durante a gestão e que tiveram o objetivo de resgatar valores que buscam a construção de uma sociedade justa e inclusiva, foram: valor pelo caráter pedagógico, valor pelo caráter ético, valor pela inversão de prioridades, valor pela cidadania ativa e valor pela criatividade.
Os objetivos táticos e estratégicos que nortearam o processo do OP durante a gestão, segundo Roston Jr (2004 p. 06), foram:
“1. Ampliar e aprofundar a democracia representativa e participativa; 2. Construção de uma cidadania ativa;
3. Fortalecer a constituição de uma esfera não puramente estatal de fiscalização e controle social sobre o poder público municipal exercido pela sociedade civil; 4. Fortalecer a democratização da gestão pública através da prática da co- gestão entre governo e sociedade civil organizada;
5. Criar espaço público deliberativo de caráter paritário, entre governo e sociedade civil organizada, com regras democráticas de elaboração, discussão, definição, decisão, acompanhamento e avaliação das políticas públicas desenvolvidas pelos Poderes Públicos Municipais de forma integrada e matricial.
6. Implementar ações que objetivem a transparência administrativa das informações e decisões bem como aquelas que tenham por finalidade socializar essas informações e decisões com a opinião pública através de um sistema integrado de gestão;
7. Promover uma intensa articulação e integração entre as dimensões de políticas públicas locais e as dimensões de políticas públicas setoriais;
8. Estabelecer uma combinação adequada entre a participação individual do (a) cidadão (ã) com a representação coletiva através de entidades e/ou organizações não governamentais;
9. Promover uma crescente articulação e integração entre os Conselhos Municipais institucionalizados, bem como entre estes e outros canais de co-gestão organizados pela sociedade civil;
10. Promover uma progressiva consciência cidadã, estabelecendo um processo didático-pedagógico”.
As experiências de orçamento participativo para serem bem sucedidas necessitam avançar o grau de conhecimento e de participação da sociedade no processo de deliberação sobre os recursos públicos. É fundamental aumentar o grau de consciência e o aprendizado dos participantes estabelecendo um processo “didático-pedagógico” no processo do OP. Para tanto necessita obter: “O aprendizado das capacidades e habilidades de argumentação, negociação e definição de prioridades para as ações governamentais no que tange às políticas públicas municipais; a ampliação dos conhecimentos no campo das competências
das ações governamentais de qualquer esfera referentes a administração pública em seus recursos técnico-administrativos, humanos, materiais, financeiros, orçamentários, creditícios ou patrimoniais; a ampliação dos conhecimentos e da visão acerca dos problemas de todo o município, das regiões que o compõem e dos distintos segmentos sociais que o constituem; o aprendizado sobre os objetivos, funcionamento e papel dos atores sociais e suas organizações no processo de planejamento e desenvolvimento do município; a ampliação dos conhecimentos sobre o funcionamento global do poder público municipal e sobre a situação geral e real das suas condições técnico-administrativas, humanas, materiais, econômicas, financeiras, patrimoniais, orçamentárias e creditícias, bem como as condições sócio-econômicas, políticas, artístico-culturais, e ainda do grau de exclusão/inclusão dos mais variados segmentos sociais da sociedade piracicabana; o aprendizado de novas formas de construir políticas públicas e de administrar o município; o aprendizado sobre o papel dos cidadãos como co-responsáveis pelo município e agentes protagonistas na definição e na co-gestão das políticas públicas” (idem, p. 7)
A equipe responsável pelo gerenciamento e implantação do processo do orçamento participativo durante a gestão, tomou as seguintes decisões para implantar a experiência do orçamento participativo a partir de 2001: optou-se por não usar uma regionalização vinculada a uma secretaria ou a algum órgão governamental específico ou ainda a aquela ligada às Administrações Regionais, mas sim por aquela advinda do Plano Diretor de Desenvolvimento elaborado na primeira gestão com ampla participação popular; decidiu-se não usar unicamente as estruturas tradicionais de representatividade dos Centros Comunitários, Associações de Moradores, Sociedades Amigos de Bairro ou outras entidades ou organizações não governamentais no processo de elaboração das leis orçamentárias. Para a constituição de um cadastro geral de demandas da cidade a partir do preenchimento de formulários específicos ou para a sua priorização/hierarquização preferiu-se mesclar a participação entre as direções de organizações não governamentais e os munícipes com certa liderança sejam de características locais ou regionais; definiu-se ainda pela realização de um curso (5 turmas com 50 participantes em média cada uma) de formação e capacitação dos delegados onde estes pudessem ter acesso as informações sobre quais são as leis orçamentárias, como são elaboradas, o que elas contém, quais são as suas limitações, de onde provém as receitas, quais são os tipos de despesas, etc. O tema do curso
é: “Orçamento Público Participativo: O que é? Para que serve? Como se faz? Ainda no curso foi apresentada a proposta inicial de metodologia para a elaboração do orçamento municipal; definiu-se ainda pela realização de um curso denominado “Vamos entender a lei orçamentária anual” objetivando a formação e capacitação dos Conselheiros onde estes pudessem ter acesso às informações e compreendessem todas as partes que compõe a lei orçamentária anual; optou-se inicialmente por trabalhar somente com as despesas com investimentos. Entendendo-se que as despesas com custeio não seriam possíveis de serem alteradas, tratando-se estas como fundamentais e necessárias para a manutenção da máquina administrativa; decidiu-se levar à população uma proposta com 76 projetos originários do Planejamento Estratégico Situacional (Demandas Gerais da Cidade) previamente selecionados pela Secretaria de Governo e que foram elencados pela equipe de governo de modo que os munícipes pudessem efetuar uma priorização adequada e hierarquizá-los de acordo com suas necessidades e as informações advindas do governo; definiu-se ainda pela realização de plenárias microrregionais, regionais, plenárias com organizações não governamentais (sociais e sindicais), plenárias temáticas, plenárias específicas (juventude, mulheres, afrodescendentes, crianças e adolescentes, assistência social, educação) e ainda plenárias de articulação com conselhos municipais. Optou-se ainda pela realização de um Congresso Municipal do Orçamento Participativo onde as demandas gerais e regionais fossem hierarquizadas por todos os delegados da sociedade civil eleitos nas plenárias.
A metodologia usada para implantar o orçamento participativo, buscou inicialmente a “matriz”, o “modelo” tendo a experiência do OP de Porto Alegre como referência, embora o PT já tivesse sido governo e tivesse implantado a prática do OP no período 1989- 92. Mas a particularidade de Piracicaba, sobretudo a história do movimento associativo, fez com que a equipe responsável pelo OP, criasse uma metodologia própria, que no desenrolar da gestão foi sendo feita à auto-regulamentação desta pelo governo e pelos delegados e conselheiros, assim aprimorou-se a metodologia a cada ano da gestão.
Sobre os risco de buscar copiar um modelo de OP Souza (2001, p. 96), adverte que: “O maior risco do OP talvez esteja na busca de copia-lo, tendo em vista sua alta aceitação e visibilidade em cidades que fizeram dele sua marca registrada” e avalia que no caso do modelo de Porto Alegre “A força do OP em Porto Alegre e Belo Horizonte parece estar na
sua capacidade de inserir pessoas e comunidades historicamente marginalizadas no processo político-decisório formal”.
A seguir apresentamos a metodologia usada para a realização do OP nos quatro anos da gestão.
. O orçamento participativo de 2001: breve descrição do processo, metodologia, limites e avanços do processo participativo
No ano de 2001 a equipe responsável pela implantação do OP tomou a decisão de dividir a cidade em 5 regiões urbanas e 5 regiões rurais (posteriormente as 5 regiões rurais se transformaram em apenas uma região rural para facilitar os trabalhos do OP), considerando os critérios de proximidade geográfica, identidade sócio-econômica-política- cultural, e buscando um equilíbrio de densidade populacional entre as regiões. Cada região foi dividida em sub-regiões e estas foram divididas em micro-regiões (bairros do PDD - Plano Diretor de Desenvolvimento). Além das 10 regiões, foram também definidos 18 temas (saúde, saneamento, educação e ensino, cultura, esporte e lazer, habitação, urbanismo, transporte e sistema viário, segurança pública e defesa civil, assistência social, funcionalismo, meio ambiente, administração e planejamento, ciência e tecnologia, turismo, trabalho e desenvolvimento econômico, agricultura e abastecimento, participação e cidadania) para a realização de Plenárias Temáticas, com o objetivo de criar espaços para as discussões das prioridades destas políticas para o município. As plenárias temáticas tiveram também o objetivo de atrair os setores da sociedade civil que não se expressaram amplamente nas Plenárias Regionais.
Em 2001 participaram 5.167 pessoas das plenárias micro-regionais, elegendo 705 delegados, que escolheram 14 Conselheiros, sendo sete titulares e sete suplentes, que junto com os 14 delegados (sete titulares e sete suplentes) representantes do governo compõe o Conselho do Orçamento (Conselho Paritário)15. Os conselheiros do Orçamento
Participativo “serão os fiscalizadores do cumprimento das prioridades no Orçamento de 2002. Junto ao Governo, darão o ‘aceite’ das obras, que não poderão ser entregues à comunidade sem o aval deles” (Orsi, 2004 p. 45).
Nesse ano correu também a experiência da “Caravana da Cidadania”, onde a “A Prefeitura do Município de Piracicaba, promoveu o transporte de delegados (as) e conselheiros (as) representantes das 06 (seis) regiões: Norte, Sul, Leste, Oeste, Centro e Rural, que percorreram diversos pontos da cidade, onde foram levantadas demandas para o Orçamento. O objetivo foi fazer com que os delegados (as) de uma determinada região conhecessem as prioridades de uma outra região, criando um espírito de solidariedade, quanto às carências de um local em relação a outro” (idem, p. 48). Ocorreu também o “1º Congresso Municipal do Orçamento Participativo” no dia 02 de setembro de 2001, que contou com a participação dos “705 (setecentos e cinco) delegados (as) microrregionais, titulares, representantes do poder executivo, legislativo e conselheiros (as) municipais, além de representantes do Conselho de Entidades Sindicais, Câmara de Dirigentes Lojistas, Centro das Indústrias do Estado de São Paulo e do projeto ‘Piracicaba 2010’” (idem, p. 50).
Nesse primeiro ano do processo do orçamento participativo, a metodologia para a realização do OP previa: a definição de três temas e a partir de cada tema a população definiria três prioridades para a cidade e três prioridades para os bairros.
. Metodologia utilizada no OP 2001
A metodologia do ciclo orçamentário colocada em prática nesse ano previa as seguintes etapas: na primeira etapa ocorre a elaboração do Plano Plurianual de Investimentos (PPA), nesta primeira fase foram desenvolvidas plenárias de caráter regional e temática objetivando levantar as demandas sócio-econômicas específicas dos bairros ou loteamentos integrantes de cada região, bem como aquelas de caráter geral em relação a totalidade do município. Ao todo foram cadastradas mais de 1.500 (um mil e quinhentas) demandas e
incluídas no Cadastro do Plano Plurianual de Investimentos e Custeio (PPAIC). A segunda etapa previa o curso de formação e capacitação de lideranças que contou com quatro turmas de cinqüenta participantes cada uma, cuja finalidade era capacitar os lideres da comunidade para que os mesmos se tornassem agentes multiplicadores de sua metodologia. A terceira etapa referiu-se a construção da Conferência e do Conselho Municipal do Orçamento, ocorrendo as plenárias micro-regionais, plenárias sub-regionais e plenárias regionais, concluindo com a Conferência Municipal do Orçamento da Cidade de Piracicaba.
Foi também realizado nesse ano de 2001 um esforço de articulação do OP com os Conselhos Municipais, assim promoveu-se nos meses de Junho e Julho reuniões plenárias com esses Conselhos, buscando uma maior articulação e integração, visto que esses Conselhos Municipais são “partes integrantes do processo de planejamento na elaboração, definição e execução das leis orçamentárias e imprescindíveis na construção do Orçamento Participativo. Ao buscar uma maior articulação com os Conselhos Municipais estaremos indo ao encontro das aspirações das mais diferentes entidades representativas da sociedade civil piracicabana aumentando assim a base social de participação e apoio na definição, controle e fiscalização das prioridades orçamentárias sejam elas em investimentos ou custeios de programas, projetos, obras, instalações, atividades ou serviços” (idem, p. 5).
A tabela a seguir, mostra as atividades realizadas pelo Orçamento Participativo no decorrer do ano de 2001:
Tabela 02
Roteiro / Calendário do OP de Piracicaba no ano de 2001
ATIVIDADES MESES Seminário interno para secretários municipais Janeiro
Lançamento oficial do programa do Orçamento Participativo Fevereiro
06 (seis) plenárias regionais Fevereiro/Março
Primeira plenária temática Março
05 (cinco) cursos que capacitaram 249 (duzentos e quarenta e nove) multiplicadores do Orçamento Participativo
Maio/Junho
61 (sessenta e uma) plenárias microrregionais com eleição dos delegados (as)
Maio/Junho/Julho
06 (seis) plenárias regionais com eleição dos conselheiros (as) Agosto
Caravanas da cidadania Agosto
1º Congresso do Orçamento Participativo Setembro Elaboração da Lei Orçamentária Anual, com a participação do
Conselho Municipal do Orçamento Participativo
Setembro
Curso de capacitação de conselheiros (as), para acompanhamento da execução orçamentária
Novembro
06 (seis) encontros nas regiões, para prestação de contas e formação de comissões de fiscalização e acompanhamento das obras, com a constituição de, no mínimo, 03 (três) delegados (as) para cada demanda
Novembro/Dezembro
Fonte: Banco de Dados do Programa Orçamento Participativo de Piracicaba. (idem, p. 41).
A equipe responsável pelo orçamento participativo no ano de 2001, ao final do processo realizou uma avaliação e como resultado foram apontados os seguintes fatores que contribuíram para limitar o processo do OP nesse ano: a necessidade de elaborar três leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) num curto período de tempo (9 meses); o tamanho do desafio, o ineditismo que este programa/processo significava para parte substancial da equipe de governo e também para os servidores públicos municipais, a timidez na definição
das metas a serem atingidas neste primeiro ano quanto ao saldo de organização da