O funcionamento do nosso presidencialismo de coalizão ocorre pela interação de dois atores: de um lado, o Poder Executivo Federal fortalecido pela Constituição Federal de 1988 e que dispõe de um arsenal de incentivos suficientemente fortes para atrair e manter, em seu campo gravitacional, partidos para compor sua base de sustentação no Congresso Nacional; e de outro lado, partidos, em sua maioria pequenos, desejosos de participar do poder e se tornarem mais robustos pela atração de quadros, assim como parlamentares querendo obter os benefícios pessoais de participar da coalizão de sustentação do Governo, em particular, aqueles que lhes aumentem a possibilidade de reeleição. O que veremos a seguir é quais são esses incentivos que se encontram à disposição do Poder Executivo e que, no seu conjunto, têm permitido a montagem e a manutenção de uma base aliada suficientemente ampla, garantindo o grau de governabilidade já mencionado.
Para Santos (2007, p.225) o modelo descrito por Abranches coincide com modelo institucional típico que vigora na América do Sul onde “o presidente constrói base de apoio concedendo postos ministeriais a membros dos partidos com representação no Congresso, e estes, em troca, fornecem os votos necessários para aprovar sua agenda no Legislativo”.
Ainda segundo Santos, modificações trazidas pela Constituição Federal de 1988, em particular as que deram exclusividade de iniciativa em matérias importantes ao Poder Executivo, como as relativas à ordem orçamentária e administrativa, por exemplo, em conjunto com instrumentos como o recurso à tramitação em regime de urgência e a possibilidade de emitir medidas provisórias com vigência imediata a partir de sua publicação têm permitido ao Poder Executivo impor sua agenda. E conclui que “a patronagem9 acompanhada desse poder de agenda fornece uma base mais segura de apoio parlamentar do que o recurso isolado da primeira”, como era no período anterior a 1964.
Outro ponto que merece destaque é o fortalecimento dos partidos resultante do poder de que foram dotadas as lideranças partidárias pelos atuais Regimentos Internos da Câmara e do Senado, permitindo fazer com que os interesses partidários maiores se imponham aos interesses individuais dos Congressistas, como esclarece Limongi:
“O Poder Legislativo não ficou imune a estas transformações, passando também por uma redefinição de sua estrutura organizacional e institucional que recolocou a participação dos partidos no seu interior. Sobretudo, o Regimento Interno da Câmara e do Senado tomam os partidos políticos como as peças centrais em torno das quais o processo decisório é organizado.” (LIMONGI, 2007, p.257)
A influência dos líderes sobre os componentes de suas bancadas ocorre pela capacidade de premiação dos seus partidários fiéis ou de punição dos infiéis. Para tanto, são utilizados os seguintes instrumentos: (1) indicações para participarem das comissões – competem às lideranças partidárias as indicações de membros do partido para comporem as diversas comissões, o que garante maior visibilidade do parlamentar, aumentando sua possibilidade de reeleição; e (2) aprovação ou rejeição de emendas ao orçamento quando de sua apresentação à Comissão Mista de Planos, Orçamento Público e Fiscalização – CMPOF.
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Para Santos (1997), patronagem é um dos instrumentos utilizados pelo Poder Executivo para formar sua base de sustentação no Legislativo e se constitui basicamente no oferecimento de cargos na Administração Pública aos partidos que formarão sua coalizão de apoio. Para o autor, pode haver também uma utilização estratégica da patronagem. Sua utilização tem como objetivo gerar reforço de apoio parlamentar, pela atração de Deputados membros de partidos de oposição, por meio de uma negociação entre o Presidente e esses Deputados de oposição, em que o primeiro está em busca de segurança contra a perspectiva de comportamentos indisciplinados em sua base de apoio formal.
Na Comissão Mista de Planos, Orçamento Público e Fiscalização, são analisadas e aprovadas todas as emendas ao Orçamento Federal propostas pelos membros do Congresso Nacional. O que significa dizer que apenas aquelas aprovadas pela Comissão poderão ir ao Plenário para análise e aprovação, e posterior sanção ou veto pelo Presidente da República. Como a Comissão é composta proporcionalmente ao tamanho das bancadas e como os partidos que compõem a coalizão de apoio ao Governo são maioria no Congresso Nacional, a Comissão é dominada por essa coalizão. Como em qualquer comissão, seus membros são indicados pelos líderes partidários. Mas, considerando os aspectos estratégicos de que se reveste, em particular, a Comissão Mista de Planos, Orçamento Público e Fiscalização, os líderes indicam aqueles correligionários de sua completa confiança, o que, em última análise, torna os líderes dos partidos que compõem a coalizão de apoio ao Governo, os reais controladores da CMPOF, que agem aprovando ou rejeitando as emendas conforme o comportamento dos seus interessados.
Limongi (2007, p.249), analisando o comportamento das coalizões de governo, no período de 1989 a 2004, no apoio à agenda legislativa de interesse do Executivo, conclui que ele não é incondicional e que quando os lideres partidários se colocam contra o governo, parte dos parlamentares votam com seus partidos, demonstrando que esse apoio ao governo tem bases partidárias. “Em outras palavras, o governo negocia com os partidos, e não individualmente. O apoio do partido, em geral, garante o voto da bancada.”
Embora a negociação para formação da coalizão se verifique com as lideranças partidárias, o Executivo age também no plano dos interesses individuais dos parlamentares, se valendo do sentimento geral de que, em eleição com lista aberta, é necessário que seja estabelecida uma relação mais estreita entre o candidato e sua base eleitoral e que quanto mais obras forem executadas em seu reduto com sua intervenção, maiores serão suas chances de reeleição, sendo o orçamento federal de investimentos a fonte para tais realizações. Sobre esse assunto, Pereira e Mueller assim se pronunciam:
“Em outras palavras, em face desse arcabouço institucional, não admira que alguns parlamentares votem sistematicamente nos projetos do governo, porque sabem que tal comportamento aumenta a probabilidade de os seus pedidos serem atendidos pelo chefe do Executivo. Por outro lado, os parlamentares que não acompanham com tanta freqüência as preferências do governo têm menos possibilidades de implementar programas e projetos que beneficiem seu eleitorado. Aqui, procuramos responder por
que os parlamentares se contentam com um papel tão reduzido no processo de elaboração do orçamento e por que a maioria dos parlamentares não tenta alcançar um melhor equilíbrio no que diz respeito ao acesso aos recursos públicos. A resposta é que esse papel, mesmo que limitado, proporciona altos retornos eleitorais, pois quanto mais emendas individuais são executadas, maiores serão as chances de reeleição do parlamentar.” (PEREIRA E MUELLER, 2002, p.274)
Os citados autores, analisando as relações entre o Executivo e Legislativo na elaboração do orçamento federal, demonstram como o Executivo utiliza estrategicamente as emendas individuais dos parlamentares ao orçamento como mais um instrumento para manter unida sua base de apoio no Congresso, ao mesmo tempo em que detém o completo controle do jogo de elaboração do seu orçamento. Para eles, esse controle é mantido com a utilização das seguintes ferramentas: (1) poder de veto às emendas aprovadas pelo Congresso, uma vez que tais vetos necessitam de maioria absoluta para serem derrubados; (2) controle, por meio das lideranças dos partidos que compõem a coalizão de apoio ao Governo, da CMPOF, por onde tramitam todas as emendas propostas e cujos componentes são indicados pelos líderes partidários; e (3) discricionariedade na execução do orçamento – sendo o Orçamento Federal brasileiro autorizativo ao invés de impositivo, o descompasso entre as despesas previstas no orçamento e a receita efetivamente realizada fornece ao Poder Executivo um alto grau de discricionariedade na sua execução e, por conseguinte, em relação às emendas ao orçamento que tenham sido apresentadas pelo Congresso e que, por sua vez, são liberadas conforme a fidelidade do partido ou do parlamentar ao governo, demonstrada por seu posicionamento quando das votações de matérias de interesse do Executivo, no período.
Como visto, em nosso presidencialismo de coalizão, o Executivo possui diversos instrumentos que lhe permitem formar e manter sob seu controle sua base aliada, quais sejam: (1) repartição, entre os partidos que compõem a coalizão, de ministérios e seus cargos; (2) poder de agenda; (3) emendas ao orçamento; e (4) poder das lideranças partidárias.
Tais instrumentos são utilizados como incentivos no jogo que se estabelece entre o Executivo e o Legislativo e se forem suficientes, tendo em vista que esse apoio não é incondicional, permitirão ao Executivo aprovar sua agenda. Embora as taxas de sucesso do Executivo sejam altas e as rejeições explícitas sejam raras, em algumas ocasiões os instrumentos de que dispõe parecem não terem sido suficientes ou não terem sido utilizados na medida necessária para vencer os obstáculos.
Dessa forma, é possível aventar as seguintes possibilidades em relação à agenda do Poder Executivo que não tenha obtido sucesso no Legislativo: (1) existia realmente interesse em sua aprovação por parte do Executivo e este se empenhou ao máximo, mas os incentivos fornecidos em outras arenas, externas à relação Executivo-Legislativo, foram suficientemente fortes para anular os efeitos dos instrumentos que estão à disposição do Poder Executivo; ou (2) cumpriu-se um jogo de cena – o Executivo, por algum motivo10, elaborou um projeto, mas não tinha, de fato, interesse maior em sua aprovação e, sem querer gastar seu capital político e financeiro, dosou os incentivos de forma insuficiente levando à sua rejeição ou ao seu engavetamento. Esse raciocínio está compatível com Limongi que, ao analisar o período que vai de outubro de 1989 a dezembro de 2004, afirma:
“O Executivo é raramente derrotado. A taxa de sucesso das iniciativas do Executivo é de 70,7% para as leis ordinárias. Isto é, sete em dez projetos submetidos são aprovados durante o termo do presidente que fez a proposta. Rejeições explícitas são raras: apenas 25 projetos do Executivo foram rejeitados em todo período. Ou seja, a maioria dos projetos não aprovados não foi rejeitada. Obviamente, o Congresso não precisa rejeitar uma proposta para barrar as pretensões do Executivo. Projetos podem ser engavetados ou barrados em pontos estratégicos de sua tramitação por minorias ativas sem que seja necessário votar o projeto.” (LIMONGI, 2007, p.244)
Em resumo, existem duas concepções nesse campo: a primeira que vê o presidencialismo de coalizão como um sistema instável, de alto risco e com possibilidade de o Presidente ter sua autoridade confrontada por lideranças regionais, em particular, pelos Governadores, sendo a amplitude da coalizão e a falta de identidade ideológica entre os seus membros as principais razões dessa fragilidade; e a segunda, que entende que as alterações promovidas pela Constituição Federal de 1988 dotaram o Executivo de um conjunto de instrumentos que terminaram por permitir a formação de um sistema estável, que consegue produzir um elevado grau de governabilidade a um custo baixo.
10 “não segue que todo projeto não aprovado do Executivo tenha sido barrado. Por vezes, o Executivo lança balões de ensaio, trata de uma mesma matéria em dois projetos paralelamente, retirando um deles quando o outro é aprovado. Há ainda projetos retirados pelo autor, isto é, projetos apresentados por presidentes no final de seus mandatos e retirados pelos seus sucessores.” (LIMONGI, 2007, p.244)