Analisando-se o trâmite no Congresso Nacional da PEC 233/08, apresentada pelo Poder Executivo Federal, em 2008, vê-se que ela, a exemplo de outras medidas semelhantes, teve vida curta. Após o substitutivo do Relator ter sido aprovado na Comissão Especial, não obteve consenso dos líderes partidários na Câmara Federal para ser levada à votação pelo plenário e parou. O jogo foi descontinuado. Mas como explicar esse fenômeno recorrente quando se trata de Reforma Tributária ampla?
Lembremos as condições que Fiani (2006), citando Ken Binmore, aponta como necessárias - ainda que não suficientes, pois o cálculo racional pode falhar - para que os jogadores apresentem um comportamento racional em uma situação de interação estratégica, ou seja, para que haja jogo: (1) o jogo seja relativamente simples – os jogadores tenham facilidade de obter as informações necessárias para formular e corrigir suas hipóteses acerca da melhor maneira de jogar; (2) Os jogadores jogaram o jogo muitas vezes antes e assim tiveram a possibilidade de aprender por meio de tentativa e erro – conhecem bem as regras do jogo, os tipos de jogadores que podem enfrentar e as melhores estratégias para cada caso; e (3) os incentivos para jogar bem (isso é, racionalmente) são adequados – os payoffs são suficientes para inibir a possibilidade de os jogadores decidirem com base em suas emoções, no recurso a alguma tradição ou em razão de valores pessoais, tornando uma decisão estratégica equivocada muito custosa.
Pelas condições acima, podemos identificar dois problemas que somados poderiam levar ao fim do jogo por abandono. O primeiro, de menor importância, seria o aumento da complexidade do jogo, acarretado pelo aumento do número de arenas, tornando mais difícil a possibilidade de obtenção de informações adequadas. Tal dificuldade poderia ser superada por um jogador experiente que soubesse diferenciar a importância das diversas arenas, em relação ao seu objetivo de maximizar suas possibilidades de reeleição, e focasse naquelas mais importantes, segundo sua avaliação, obtendo as informações que guiariam suas estratégias. O segundo, fatal, seria a falta de incentivos adequados para se jogar bem, que poderia ocorrer em razão de resultados negativos apurados nas diversas arenas paralelas que afetariam os payoffs em jogo na arena principal, provocando uma redução de tal ordem que, pela eventual falta de incentivo adequado, levasse os jogadores a abandonarem o jogo.
Note-se que, no caso da PEC 233/08, o jogo foi abandonado pela quase totalidade dos jogadores, não havendo mais qualquer interação entre eles, salvo o esforço natural do Relator e de um pequeno grupo ligado à coalizão. Fato que termina por condenar a proposta ao esquecimento. Se apenas um ou outro jogador abandonassem a partida, o jogo continuaria com o conjunto de jogadores restantes, como acontece na maioria das vezes. Mas não foi isso que ocorreu. Não se nota, nem por parte da coalizão de apoio ao governo e muito menos dos partidos que formam a oposição no Congresso, qualquer defesa da proposta. Ela simplesmente “desapareceu”.
Esse estado de coisas nos leva a duas hipóteses possíveis: (1) o Poder Executivo Federal não se empenhou o suficiente para fazer com que a proposta fosse aprovada destinando incentivos insuficientes para superar o payoff negativo, resultante das diversas arenas paralelas, propiciando a descontinuidades do jogo; e (2) a proposta não contemplava os interesses do conjunto de forças políticas e econômicas com influência no Congresso Nacional que demonstraram sua força nos jogos que aconteceram nas arenas paralelas, impondo um custo de transação extremamente elevado para sua aprovação, que não foi bancado pelo Executivo.
E esse parece ter sido um dos problemas que fez o Executivo abandonar a proposta. O Substitutivo do Relator, na tentativa de conciliar os diversos interesses em jogo, desvirtuou por completo a proposta inicial do Governo e sua aprovação passou a ser indesejada. Evidentemente que, com as contas públicas sob certo controle e com o Sistema Tributário
proporcionando a arrecadação de recursos necessários à manutenção do equilíbrio fiscal, aprovar a Reforma Tributária seria importante, mas não é premente para os governos das três esferas de poder, o que também contribuiu para o seu abandono.
Sem o patrocínio do Executivo e, portanto, sem os payoffs necessários à manutenção do jogo na arena principal e impossibilitados de se coordenar os vários interesses em disputa nas diversas arenas paralelas, a melhor saída, para os Parlamentares, foi encerrar o jogo.
Há ainda um elemento que interfere nas arenas e que necessita ser considerado, qual seja, o fato de amplos projetos de Reforma Tributária serem entendidos, pelo menos no curto prazo, como “jogos de soma zero”. Nesse tipo de jogo, os ganhos de alguns dos jogadores são o resultado da perda dos demais, ou seja, o jogo em si não proporcionou nada de novo. O que se fez foi redistribuir o que já existia.
Evidentemente, isso não é o que se espera de um projeto de Reforma Tributária, pelo menos no longo prazo. A expectativa é que as modificações implementadas propiciem maior justiça fiscal e que seja criado um ambiente favorável a um maior crescimento econômico, produzindo ganhos para todos.
No entanto, as perdas eventualmente geradas no curto prazo, pela adoção dos mecanismos trazidos pela Reforma, podem ser minimizadas se o País estiver passando por um período de crescimento econômico. Esse é um fator que poderá transformar a certeza de ser um “jogo de soma zero” na possibilidade de um “jogo ganha-ganha”. De qualquer forma, esse fato terá influência nos incentivos que estão em jogo nas diversas arenas, facilitando ou dificultando o que ocorre na principal.
Concluindo esta Seção, entendemos que, agindo de forma racional e procurando maximizar as suas possibilidades de reeleição, os componentes da base aliada ao Governo não teriam motivos para não apoiar as matérias de interesse do Executivo, até mesmo porque nada teriam a ganhar com seu voto contrário ou sua omissão. Se o fazem, é porque o conjunto de forças, internas e externas ao Congresso Nacional - que tem influência sobre o processo legislativo e que se mostra nos jogos que ocorrem nas diversas arenas que circundam o processo - aponta, na avaliação do Congressista, para um payoff resultante nulo ou negativo, fazendo-o abandonar o jogo, se entender ser essa, para ele, a melhor solução.