Em primeiro lugar, é importante esclarecer que o problema da alta carga de tributos no Brasil, antes de ser tributário, é um problema fiscal. É um problema que envolve obtenção de receitas para atender às necessidades de financiamento do setor público. É um problema de definição, pela sociedade, de qual o tamanho do Estado que deseja ter e que está disposta a bancar. Sem que isso esteja resolvido, as necessidades de financiamento do setor público continuarão a pressionar o Sistema Tributário para obtenção de receitas necessárias e ele se utilizará das ferramentas disponíveis, às vezes, com prejuízo para a sua própria qualidade. Foi o que se observou na década de 1990, quando a União se valeu da criação indiscriminada das contribuições sociais para financiar o ajuste fiscal do Estado, provocando a deterioração do Sistema e comprometendo o pacto federativo então existente.
Não é, portanto, o Sistema Tributário o responsável pelo aumento da carga tributária e também não será sua reforma que a reduzirá aos patamares desejados. Diminuir os recursos necessários à manutenção do Estado sem diminuir suas necessidades de financiamento - seja pela melhoria da qualidade do gasto público, seja pela redução do seu tamanho – poderá ter como conseqüências (1) a diminuição do alcance ou piora na qualidade dos já precários contribuições existentes (bem como a introdução de algumas novas contribuições sociais). (Tradução livre do autor desta dissertação)
serviços públicos, ou (2) o aumento do endividamento do Estado, levando ao aumento na pressão sobre os juros, provocado pelo aumento da demanda de recursos para financiamento do déficit público, com reflexos sobre o consumo e sobre o crescimento da economia. Nesse sentido, Rezende, Oliveira e Araujo (2007, p.159) entendem, por exemplo, que “o estreitamento das bases tributárias pode ocasionar uma redução da carga de impostos, chocando-se com compromissos assumidos pelo Estado, na forma de geração de superávits primários para garantir a sustentabilidade da relação dívida/PIB.”
Os referidos autores identificam, como uma das causas do aumento da carga tributária, o que chamam de Sistema Tributário Dual. Para eles, embora o Sistema Tributário e o regime de financiamento da seguridade social tenham sido concebidos para serem independentes, funcionam, na realidade, como um sistema de vasos comunicantes, levando para o primeiro os déficits do segundo12, prejudicando a Federação como um todo. Assim se expressam:
“O sistema tributário e o regime de financiamento da seguridade social, embora concebidos para serem independentes, acabaram nascendo unidos pelo abdômen. Desde então, o crescimento da seguridade provocou atrofia da federação. Com o crescimento das contribuições para a seguridade, a qualidade da tributação foi se deteriorando, ao mesmo tempo em que o objetivo de reforçar a federação, conforme a intenção dos constituintes, foi sendo progressivamente abandonado.” (REZENDE, OLIVEIRA e ARAUJO, 2007, p.12).
Em sua análise, os referidos autores entendem que as causas da elevação da carga tributária e do aumento da participação dos chamados tributos cumulativos com a conseqüente degeneração do Sistema como um todo foram: (1) a universalização dos direitos de cidadania e a institucionalização da seguridade social; (2) a redução da participação da União no conjunto de receitas tributárias em face da redistribuição de parte de seus recursos a outros membros da Federação, promovida pela Constituição Federal de 1988; (3) o fim da inflação trazido pelo plano Real; (4) a dualidade do Sistema Tributário; (5) a utilização das
12 Esse entendimento não é unânime. Outros autores, entre eles Fleury (2006), criticam essa comunicação existente entre o Sistema Tributário e o regime de financiamento da seguridade social no sentido contrário, o de possibilitar a drenagem de recursos que deveriam ser destinados, obrigatoriamente, ao financiamento dos gastos com saúde e educação, para financiamento do equilíbrio fiscal do Estado. Para eles, o processo se utiliza de mecanismos, a exemplo da DRU – Desvinculação de Recursos da União, para desviar legalmente parte da receita tributária da União, que, constitucionalmente, teria aplicação obrigatória no financiamento dos serviços públicos de saúde e educação, para cobrir outras despesas como, por exemplo, juros da dívida pública, diminuindo os recursos que seriam destinados ao financiamento daqueles serviços.
contribuições sociais como ferramenta de suporte ao ajuste fiscal – provocando o que denominaram por efeito cremalheira13 -; e (6) o engessamento orçamentário.
Pela conclusão a que chegaram sobre as causas que provocaram a degeneração do Sistema, podemos concluir que sem uma Reforma Fiscal dificilmente veremos resolvido um dos principais problemas que, no nosso entender, é equivocadamente atribuído ao Sistema Tributário, a alta carga de impostos que é suportada pela sociedade brasileira e que uma Reforma Tributária, por mais profunda que seja, pouca coisa poderá fazer em relação ao mencionado problema.
Colocando à parte a questão da alta carga de impostos no Brasil, o Sistema Tributário brasileiro carece de uma série de deficiências, que podem ser equacionadas por meio de ampla Reforma Tributária. Boa parte desses problemas se encontra registrada em um diagnóstico realizado pelo Ministério da Fazenda e que foi divulgado em forma de cartilha, na tentativa de fazer chegar à população os esclarecimentos sobre a produção da Proposta de Emenda Constitucional 233/08. Assim o Ministério da Fazenda (BRASIL, 2010a) resume as deficiências do Sistema Tributário Nacional:
1. Complexo – existência de excesso de tributos incidentes sobre uma mesma base. O problema assume maior relevância para os tributos indiretos sobre bens e serviços. Enquanto a maior parte dos países tem um ou dois tributos indiretos, no Brasil são seis (IPI, ICMS, ISS, PIS, COFINS e CIDE-Combustíveis) - sendo quatro federais, um de competência estadual e o outro de competência municipal - com grande diversidade de legislações em permanente alteração, o que termina por impor um alto custo de administração para as empresas e que termina se refletindo nos preços; 2. Cumulativo – presença de incidências cumulativas sobre a cadeia produtiva
impedindo que os tributos pagos em uma determinada fase da cadeia gerem crédito para as fases subseqüentes, como é o caso da CIDE-Combustíveis e do ISS. A situação se agrava em razão de que outros tributos considerados não cumulativos, como o PIS/COFINS e o ICMS, em determinadas situações, também assumem
13 Segundo os autores, cada aumento de arrecadação das contribuições sociais provoca um acréscimo das despesas de natureza obrigatória, que por sua vez causam a redução do superávit fiscal. Dessa forma, se faz necessário promover um novo aumento de arrecadação para sustentar o superávit primário no patamar desejado.
características de tributos cumulativos, como é o caso da tributação sobre os bens de consumo, onerando o investimento e as mercadorias destinadas ao mercado externo, aumentado custos e diminuindo a competitividade da indústria nacional;
3. Onera os investimentos - em razão do longo prazo para recuperação dos créditos dos impostos pagos sobre os bens de capital. Uma empresa pode levar, por exemplo, até 48 meses para compensar o ICMS e 24 meses para compensar o PIS/Cofins pagos na compra de um equipamento, diminuindo a capacidade de investimento das empresas e impondo um custo adicional àquelas que necessitem, em razão dessa retenção, se socorrer no mercado financeiro;
4. Incrementa as desigualdades regionais – pela adoção do princípio misto para as operações interestaduais nas quais incide o ICMS, uma parte do imposto pago fica com o Estado de origem das mercadorias e a outra parte pertence ao Estado onde será realizado o seu consumo, drenando recursos dos Estados consumidores, normalmente menos industrializados e mais pobres, para os Estados produtores, inversamente mais industrializados e mais ricos;
5. Propicia a guerra fiscal – as alíquotas interestaduais do ICMS são a munição utilizada nessa guerra, já que é a parcela do imposto destinada ao Estado produtor nas transações interestaduais que é utilizada para concessão do benefício fiscal, numa guerra onde só há perdedores. Essa guerra acarreta: (1) a redução da eficiência dos fatores de produção pela alocação de investimentos com base nos benefícios fiscais auferidos e não em razão de sua localização ótima14 - um dado empreendimento tem em determinada região sua localização ótima mas, em razão de ter conseguido benefícios fiscais em volume suficiente para cobrir, com vantagem, possíveis gastos adicionais, resolve se localizar em outra região - e (2) o deslocamento improdutivo de mercadorias entre Estados, já que, em algumas situações, o benefício é auferido apenas pela passagem da mercadoria pelo Estado distribuidor que confere o benefício fiscal - mercadorias que são produzidas em determinado Estado da federação são transferidas para um depósito da mesma
14 Melhor localização possível considerando a disponibilidade dos fatores de produção (matéria prima e mão-de- obra qualificada) e localização de seu mercado consumidor.
empresa em outro Estado e, a partir desse depósito, se valendo do benefício fiscal auferido, são redistribuídas para seus compradores, inclusive para aqueles localizados no Estado em que as mercadorias foram originalmente produzidas. Uma variante mais grave desse processo, pela completa descaracterização do centro de distribuição, é conhecida como “passeio da nota” que ocorre quando apenas a nota fiscal é levada ao Estado distribuidor para ser registrada na filial da empresa localizada naquele Estado, sem que a mercadoria sofra qualquer deslocamento. Nesse caso, a distribuição da mercadoria é feita pelo próprio estabelecimento localizado no Estado produtor, sem passar pelo estabelecimento localizado no “Estado distribuidor”, tendo ocorrido, apenas um “passeio da nota”;
6. Tributa excessivamente a folha de salários – tendo como conseqüências: (1) a piora das condições de competitividade das empresas nacionais; (2) o estímulo à informalidade; (3) a baixa cobertura da previdência social; e (4) o desestímulo à criação de empregos. Essa situação leva a um círculo vicioso no qual a elevada tributação provoca a informalidade e, por conta da alta informalidade, a tributação exigida das empresas formais acaba sendo mais elevada, levando a mais informalidade.
Às deficiências acima relacionadas, acrescentamos mais três:
7. Regressivo - em razão da carga excessiva de impostos indiretos quando comparada a dos impostos diretos, que, por não conseguirem enxergar a capacidade contributiva de seus contribuintes, atingem de forma mais intensa os de menor poder aquisitivo, levando o Sistema a se tornar fiscalmente injusto, por tratar como iguais pessoas que são diferentes;
8. Tributa inadequadamente insumos estratégicos - Rezende, Oliveira e Araujo (2007, p.55) identificam como uma inadequada tributação sobre insumos como: energia, combustíveis e telecomunicações, em razão da invasão, pela União, dos campos tributários – comércio e serviços - destinados pela Constituição de 1988 aos Estados, terminando por impor “uma carga tributária incompatível com as exigências de competitividade da produção brasileira no mercado internacional”;
9. Hipertrofia o ente central - pela concentração excessiva de receita na União, em razão da proliferação de tributos não compartilhados, rompendo com o princípio da cooperação federativa, comprometendo o equilíbrio financeiro dos entes subnacionais e prejudicando o ambiente federativo.