Nordiskereformprosesser

I Finland, Danmarkog Sverigeer det i løpet av de siste 10-15 år gjennomførtbetydelige endringer i landenesregional- og lokalforvaltninger. Reformaktivitetenhar også omfattet organiseringenav regional stat. I Sverigeog Finland har endringeri den statligeregionale organiseringendelvisskjedduavhengigav reformeri kommuneforvaltningen,mensi Danmark hardet værtentett kobling mellom kommunereformog endringerav det regionalenivået.

Finland

Den finske lokalforvaltningenbeståri dag (2016) av 317 kommuner. Enkelteav kommunens tjenesterutføres i samarbeidmed andrekommuneri samkommuner, særlig innenfor helse og sykehus. Finlandhar ikke et direktevalgt regionaltnivå, menhver kommuneligger i et av landets18 (+ Åland) landskap, og hvert landskaphar sitt landskapsforbundsomfungerersom en samkommune. Hvert landskap ledes av et landskapsforbund som fungerer som ensamkommunefor kommunenei landskapet. Landskapsforbundene tar hånd om medlemskommunenesfelles interesser.De har bl.a. ansvar for regional utvikling og landskapsplanleggingfor kommunene.

Det har værtet markanttrekk veddenfinskeadministrativeoppbygningat statenhar værtrikt representertregionaltog lokalt medulike organer.Inntil 2010har denregionaleadministrative inndelingendels bestått av statlige län og landskapsinndeling.De historiske landskapene utgjøresav områdersomer basertpåenvissgradav felleskulturelleog historiskekjennetegn.

Et annet fremtredendetrekk har vært at den geografiske inndeling av den statlige regionalforvaltninghar variertetteroppgaverog sektorer.

I løpetavdesiste15-20 åreneharimidlertid denregionalestatsforvaltningengjennomgåttstore endringer.I 1997ble antallstatligelän redusertfra tolv til seks.Samtidigble det innført enny kommunalrettsligenhetsomogsåheterlandskap.I dager det somnevnti alt 19 slike landskap og denyelandskapeneer i storgradenunderinndelingav dehistoriskelandskapene.I 2010ble det sågjennomførten størrereformi denregionalestatsforvaltningenved at virksomhetentil seks ulike regionale statsetaterble samlet i to nye regionale embetsverk,henholdsvis Regionförvaltningsverketog Närings-, trafik-, och miljöcentraler(NTM-sentraler). Reformen innebarbl.a.at Länsstyrelseneog embetetsomlandshøvdingble avviklet.

Regionförvaltningsverketer inndelti seksregionaleenheterog NTM-sentraleneer inndelti 15 regionaleenheter.Beggemyndighetersinndelinghar de tradisjonellelandskapsgrensenesom yttergrense,men rommer i beggetilfeller flere landskap.Totalt 1 350 årsverker sysselsatti Regionforvaltningsverket.Oppgaveneomfatter bl.a. tilsyn innenfor en rekke sektorområder, kontroll og konsesjonsoppgaver,samordning,oppfølgingog kontroll av beredskapsarbeidet samtenkeltepolitioppgaver

NTM-sentralenehar ansvarfor regionalutvikling og virksomhetenomfatterca 4300årsverk.

Dissemyndigheteneharansvarfor følgendetre hovedområder:

Konsesjons- og overvåkningsoppgaveri samsvarmed miljøvernlovgivningenog vann- og forurensingslovgivningen.

Planleggingav veierog trafikk inkludert kollektivtrafikk

Stimulere til næringsutvikling, arbeidsmarkedsspørsmål, energi og energiproduksjon samt forvaltning av EU fondsmidler og regionale utviklingsmidler.

I Finland er de statlige forvaltningsorganenesregionale inndeling nå regulert i loven om landskapsinndelingen.Den slår fast at de statlige etatenesregionale inndeling skal følge landskapsinndelingenslik at de regionaleenheteneutgjør ett eller flere landskap.Unntaktil denneregelenkanbaregodkjennesi helt spesielletilfeller.

I tillegg til Regionforvaltningsverketog NTM-sentralene er det flere statligemyndighetersom har regionaleenheter/avdelinger.Men dissebetraktesmersominterneavdelingsenheterunder sentralemyndigheterenn som egentligeregionale myndighetermed struktur og oppgaver fastsatti lovgivningen,slik somer tilfelle for deto ovennevnteregionalemyndighetene.

I løpetav det sistetiåret er det gjennomførtto strukturreformeri kommuneinndelingen.Først enreformsomble iverksatti 2009da67 kommunerble slått sammenog fra 2013enny runde der alle kommuner gjennom iverksettelsenav en kommunestrukturlover pålagt å utrede sammenslutning. Det er et mål at ny kommunestrukturskalværegjennomførti perioden2015 – 2017.

Parallelt med arbeidetmed kommunestrukturenhar den finske regjering også igangsatten reformfor å etablereet direktefolkevalgtregionaltnivå. Reformenvil innebæreat detopprettes 18 direkte folkevalgteorganerpå landskapsnivå.De tidligere landskapsforbundene,somhar værtsamkommunerfor regionalutvikling og planlegging,blir dermederstattetmedet direkte folkevalgt regionalt organ med et bredereoppgaveansvar.I tillegg til at de nye organene landskapeneskal overta landskapsforbundenesoppgaverforeslås det ogsåat de overtar de statlige NTM-sentralenesoppgaverog får et bredt ansvar for sosial- og helsetjenestene, herunder sykehusene.Regjeringensforslag innebærer også endringer i den regionale statsforvaltningen.NTM-sentraleforeslåslagt nednårbrorpartenavoppgaveneoverførestil de nye landskapene,mensde seksRegionalforvaltningsverkeneomdannestil å bli én nasjonal myndighetog organisasjonmed regionaleavdelingskontorer.Regjeringensforslag til reform skalbehandlesav denfinskeRiksdagennovember2016.

Danmark

Med strukturreformensomble gjennomførti 2007ble antallkommunerredusertfra 270til 98 og de14 amtskommuneneble avviklet til fordel for følgendefem folkevalgteregioner:Region Nordjylland, Region Midtjylland, Region Syddanmark, Region Sjælland og Region Hovedstaden.Regjeringenfattetvedtakom inndelingenav defem regionene.Regioneneharet smalereoppgaveansvarenn forgjengerneamtskommuneneog ansvaretfor den spesialiserte helsetjenestener den klart viktigste. I tillegg har regionene ansvar for regionale utviklingsprogram,kollektivtrafikk samtenkeltemiljøoppgaver.

Som ledd i strukturreformenble ogsåde 14 statsamtene(samt KøbenhavnsOverpræsidium) avløst av 5 regionalestatsforvaltningermed en inndeling lik regionene.Hver av de fem statsforvaltningeneskulle ledesav en direktør med et helhetligansvarfor statsforvaltningens virksomhet. Samtidigble bestemmelseneom statsamtmennopphevetog betegnelsenfjernet fra offentlig forvaltning.Statsamtmannenhadde hattrollen somlederav tilsynsrådetsometter kommunelovenførte legalitetskontrollmed kommunenesvirksomhet. Statsamtmannenvar

ogsåformannfor sosialnemndasom behandletklager på amtskommunenesog kommunenes vedtak etter sosiallovgivningen. Disse funksjonene ble overført til de nye statsforvaltningsenhetene.

Den1. juli 2013ble detsågjennomførtenny reformvedat Statsforvaltningenble etablertmed en ny struktur.De tidligere fem regionaleenheteneble lagt sammentil én samletenhetunder navnet «Statsforvaltningen»,ledetav en felles direktørog medi alt ni avdelingerrundt om i landet.Målet medreformenvar å effektivisereoppgaveløsningenog bidra til en mer enhetlig saksbehandling.De tidligere fem regionaleforvaltningenevar organisert som selvstendige forvaltningsmyndigheter,noe som la begrensingerpå mulighetenefor avlastningved at en myndighetkunneivaretamyndighetsoppgaverfor en anneni situasjonerved opphopning,og for effektiviseringgjennometableringav fellesløsningerpådetadministrativeområdet.

Statsforvaltningenfører i dagtilsyn medat kommunerog regioneroverholderdenlovgivning som særlig gjelder for offentlige myndigheter, som kommuneloven, regionloven, forvaltningslovenog offentlighetsloven.De volummessig størsteoppgaveneer likevel knyttet til behandlingensivilrettslige sakersom er av vesentligbetydningfor individet (familierett, vergemål,adopsjonmm.).Oppgavensomklageinstansettersosiallovgivningenble somendel av reformenoverførttil et felles ankeorgan(Ankestyrelsen).I dengraddenenkeltesakkrever personligoppmøtekaninnbyggernefritt velgehvilket kontordeskalhenvendesegtil.

I tillegg til «Statsforvaltningen»er detogsåi Danmarknoenstatligeetatermedregionaleeller lokaleavdelingskontorer.Det omfatterbl.a. skatteetatender skatteinndrivingenble statliggjort i forbindelsemedstrukturreformen.Da ble detetablertenstrukturmed30 statligeskattesentra, menherer detogsåvedtattenreformsominnebærerenreduksjonavantallkontorertil 20 innen 2020. Ellers er politiet inndelt i 12 politikretser (i tillegg til Færøyeneog Grønland).Alle politikretsenehar døgnbetjentepolitistasjoner(hovedstasjoner)og understasjonermed mer begrensetåpningstid.Arbeidstilsyneter inndelti tre tilsynssentre(øst,vest,nord)og i tillegg et eget tilsynssenter som dekker Grønland. På veisiden har Veidirektoratet ansvaret for statsveinettet,sombestårav motorveier,en rekkehovedlandsveierog mangeav landetsbruer – i alt cirka 3.800km vei. Statsveinettetutgjørkun ca. fem prosentav det samledeoffentlige veinettet. Veidirektoratetsoppgaveromfatterplanlegging,anleggog drift og trafikkavvikling.

Direktoratetharenøst-vestinndelingfor ivaretagelsenav flere funksjoner.

Sverige

Sverigehar hatt en konsolidertkommuneinndelingsiden1950-tallet da antall kommunerble kraftig reduserttil dagensantall på 290. På regionalt nivå har det imidlertid pågått en kontinuerligdebattom forvaltningsutvikling,inndelingog oppgavefordeling.Dennedebatten har berørtbådedenstatligeregionalforvaltningenog det folkevalgteregionalenivået.Senesti 2012 ble det lagt fram et forslagtil en bred reform av inndelingen,oppgaveneog rollenetil länsstyrelsen,samtforslagtil en endretinndelingfor regionalestatsetatersomskulle innebære at enrekkeetaterskalfølgeenfellesstatligregionalinndelingbeståendeav 7 regioner.

Sverigeer inndelti 21 länog i hvertavdissefinnesenlänsstyrelse.Länsstyrelsener enregional statligmyndighetsomharsomoppgaveå sikreat denasjonalemål innenforulik e områderfor gjennomslagregionalt og lokalt. Länsstyrelsenledesav en landshövdingsom er utpekt av regjeringen.

Länsstyrelsenehar ansvarfor oppfølgingav offentlig virksomhet.Oppgavenestrekkersegfra detaljert regelkontroll til oppfølging av offentlige myndigheters innsats på ulike politikkområder. I samspilletmed kommunenehar länsstyrelsenesrolle endret seg fra en tradisjonell myndighetsrollemed vekt på kontroll og tilsyn til en mer kunnskapsbasert

veiledningsrolle.Länsstyrelsenhar et bredt virksomhetsfelt:sivilforsvar og redningstjeneste, sosialomsorg,kommunikasjoner,matvarekontroll,dyrebeskyttelseog allmenneveterinære spørsmål, landbruk, fiske, likestilli ng, regionaløkonomiog næringsutvikling, natur- og miljøvern,regionalplanleggingm.m..

I tillegg til länsstyrelsenbestårdenregionalestatsforvaltningenavenrekkemyndighetsorganer.

Av dissehar ogsåpolitiet inntil nylig fulgt länsinndelingenfor sin regionaleorganisasjon.Fra og med1. januar2015 er imidlertid politiet inndelt i sju politiregioner.i hvert län finnesdet ogsåen forvaltningsdomstol(länsretten)som behandlerklager på kommunalebeslutninger.

Alle de øvrigestatsetatenehar en inndeling sombestårav mellom 4 og 10 regionaleenheter.

Noenetaterharforlatt enregionalorganiseringavoppgaventil fordel for organiseringettermer sektor-funksjonellekriterier. Arbeidsformidlingenhar eksempelvisikke et egetregionaltnivå (tidligere var det 21 länsarbeidsnemnder),mener inndelt i 10 markedsområdersomomfatter 55 arbeidsmarkedsområderog 320 arbeidsformidlinger. Det er en ambisjon at arbeidsformidlingenskal værerepresenterti alle deler av landet,men per i dag er det ikke arbeidsformidlingeri alle landetskommuner.

Utbyggingenav desvenskevelferdsordningenei etterkrigstidenvar i stor gradsektorpreget,og et stortantallfrittståenderegionaleorganog verk kanbetraktessomenarv fra denneperioden.

Hovedfokusetfor reformvirksomheteni regionalstatsforvaltninghar på denbakgrunnvært å skapeen mer enhetlig forvaltningsstruktur.Det har først og fremst skjedd ved å integrere frittståendeetateri länsstyrelsen.

Utfordringerknyttet til en uhensiktsmessiginndelingav länene,har særligværtpåtrengendei den vestligeog sydlige delenav Sverige.Her gikk länsgrensei stor utstrekningpå tvers av sammenhengendebo-, tjeneste- og arbeidsmarkedsregioner.På sluttenav nitti-tallet ble det etablertto storeregionergjennom sammenslåingav en rekke län. I vest Sverigeble Västra Götalandslän danneti 1998gjennomsammenslåingav tre län (Skaraborgslän, Älvsborgslän og Göteborgs- og Bohus län). Västra Götalandslän omfatter 49 kommunermed 1,5 mill.

innbyggere.Året etter ble det opprettetregionalpolitiskestyringsorganermeddirekte valg til en regional forsamling og egenbeskatningsrett.I sør Sverigeble Skånelän danneti 1997 gjennomen sammenslåingav to tidligere län (Kristianstadslän og Malmöhuslän). Skånelän omfatter 33 kommuner og 1,1 mill. innbyggere. Også her opprettet et regionalpolitisk styringsorgan basert på direkte valg. For begge regioners vedkommendehar statlige virksomhetersomtidligere haddeinndelingetterdegamlelänsgrensene,endretsin inndeling i pakt meddenyeregiongrensene.

Somnevntble det i 2012gjennomførtenomfattendeutredningav behovetfor enmerenhetlig inndelingav regionalestatsorganer.¹³Sentraleforslagi denneutredningenvar å:

Slåfastprinsippetom at statligeregionalemyndighetermedbehovfor samhandling skal hasamme geografiskeinndeling.

Redusereantalllänsstyrelserfra 21 til 11. Forslagetinnebarlikevel ikke endringav antalllän. En länsstyrelseskulle mao. kunneomfatteflere län.

Innføre en felles statlig regional inndeling med sju regioner for følgende myndigheter: Trafikkverket, Kartverket, Politi, Sikkerhetspolitiet, Arbeidsmiljøverket,Skoleinspeksjonenog helse- og omsorgsinspeksjonen.

Den borgerligeregjeringenvalgtelikevel ikke å gå videremed forslagenefra utredningenog länsstyrelseneer fortsatt 21 i antallet.Det ble vist til at en reduksjonav antall enheterville

13SOU 2012:81Statensregionalaförvaltning,förslagtill enangelägenreform

kunneha negativinnvirkning på länsstyrelseneslokalkunnskapog kontaktmedkommunene.

Heller ikke forslaget om å etablereen lik inndeling for regionale statsetatermed store samhandlingsbehovble fulgt opp.Hervarregjeringensvurderingat dettemåttevurderesi hvert enkelttilfelle og skjeut fra denenkeltemyndighetsbehovog forutsetninger.

Etter regjeringsskifteti Sverige 2014 har spørsmåletom en reform av det regionalenivået på nytt blitt aktualisert.Det er oppnevnten inndelingskomitemed mandattil å foreslå en ny inndelingav länog landstingi Sverige.I direktivetfor komiteenleggesvekt påå seinndelingen av det folkevalgteregionalenivået(landstingene)og länsstyrelseni sammenheng.Det legges vekt på at bådedagenslandstingog mangeav länsstyrelsenepå sikt vil værefor småtil å håndterede oppgaver de i dag er tillagt. Inndelingskomiteen fremmet i mars 2016 en delutredningmedet foreløpigforslagom enfremtidig regionalinndelingav Sverigebestående av seksregioner.Komiteenskalferdigstillesitt arbeidinnenaugust2017.

Oppsummering

Denstatligeregionalforvaltningeni denordiskelandharendel fellestrekk,menogsåenrekke forskjellernårdet gjelderansvarsområderog organiseringen.I reformutviklingendesenereår, synessærligfølgendemomenterå tre fram:

I alle land,menmindrefremtredendei Danmark,har det værten målsettingi størregradå samleog samordneen fragmentertregionalstatsforvaltning.Måtendetteharskjeddpå har værtåsamleregionaleenheteri statligetverrsektorielleorganersomLänsstyrelseni Sverige og Regionalforvaltningsverketi Finland. I Danmark er statsamtsorganisasjonen omorganisertog «direktoratisert»ved at de fem statsforvaltningsenhetenenå inngår som avdelingskontoreri en felles struktur underlagten felles ledelse/direktør.En lignende nasjonalstrukturkanbli aktueltfor detfinskeRegionalforvaltningsverketsomutgjør.

Somi Norgehardeti Sverigeværtfremmetfagligetilrådingerom å samleog harmonisere inndelingenavderegionalestatsetatenei endasterkeregradutenat detharfått gjennomslag i faktisk politikk. Sektorhensyn veier fortsatt tyngst i valg av organisering,herunder inndeling.I Sverigeer detpånytt oppnevntet utredningsutvalgsomskalfremmeforslagtil endringeri denregionaleinndelingen.

De nordiskeparallellenetil fylkesmannenhar i løpet av det siste tiåret forsvunnetfra forvaltningeni Danmark(amtmannen)og Finland (landshövdingen).I Danmarkhar de regionalestasforvaltningskontoreneen avgrensetrolle knyttet til legalitetskontroll,tilsyn og sivilrettslige saker.I Sverigehar Länsstyrelsenunder ledelseav landshövdingenpå sammemåte som Fylkesmanneni Norge en sentral rolle i gjennomføringav nasjonal politikk I Danmarkhar en mer konsekventdesentraliseringav oppgavertil kommunene kombinertmedreform i kommunestrukturenlangt på vei ført til en funksjonstømmingav detregionalenivået,bådemedhensyntil statligog folkevalgtregionaltnivå.

Det kankonstateresat landenesulikhetergeografiog utstrekningi arealhar ulik betydning for den regionalestatsforvaltningensutforming. I Finland og Sverigeer behovetfor en statlig representasjonregionaltåpenbartstørreenn i Danmarkog medføreren betydelig statligtilstedeværelsepåregionaltnivå.