Essa dissertação buscou analisar os efeitos e a eficiência dos gastos público realizados no âmbito da política de incentivo fiscal para fomento da atividade cinematográfica brasileira. Para avaliar os efeitos dessa política e melhor compreender as motivações que levaram o estado a adotar esse modelo de financiamento, tornou-se necessário circunscrever os parâmetros históricos e estruturais que compõem a atividade.
Os parâmetros estruturais foram descritos de forma a ilustrar a cadeia produtiva, que obedece à lógica industrial, envolvendo a necessidade de integração do processo de produção de conteúdo, com atividade de distribuição e exibição. Observou-se que a atividade está estruturada sob a hegemonia da indústria cinematográfica norte-americana, que exerce práticas mercadológicas de dominação, que afetam negativamente a sustentabilidade da atividade em nível local. Por fim, foram feitas considerações acerca da formação de mercado, que se caracteriza pela coexistência entre poucas empresas oligopolizadas, que atuam em grande escala e escopo para atender ao mercado global, e outras inúmeras empresas independentes, pequenas, vulneráveis e dispersas, que se tornam importantes para suprir demandas específicas e promover inovação.
Esses fatores estruturais são próprios da indústria cinematográfica e se configuram, em alguma medida, como falhas de mercado, que motivam a intervenção do Estado no setor. No Brasil, houve um longo percurso de conscientização e debates acerca do desenvolvimento da atividade cinematográfica, que resultaram em constante diálogo entre os agentes econômicos do setor e o Estado. Essa relação promoveu a adoção de diferentes políticas públicas de incentivo, que, historicamente, são marcados por ciclos e descontinuidade, com diferentes estruturas institucionais e modelo de financiamento.
O certo é que a formação de uma indústria cinematográfica sustentável não chegou a se consolidar no Brasil. Pelo contrário, nos anos 90, a retirada da intervenção Estatal do setor, com a extinção da EMBRAFILME, ocasionou brusca redução da atividade, particularmente da produção de obras brasileira, que chegou a ser interrompida. Nesse quadro de total desregulamentação, foi instituído o novo modelo de financiamento baseado nas leis de incentivo. Esse modelo consolidou-se há 20 vinte anos, com a entrada em vigor da Lei do Audiovisual.
A política de financiamento estava pactuada com a visão industrialista do setor, buscando a sustentabilidade econômica financeira de toda a cadeia produtiva. Nesse sentido, o Estado retira a política de fomento direto à atividade; e, passa a atuar de forma indireta transferindo ao setor privado a responsabilidade decisória acerca do aporte de recursos públicos. Acreditava-se, com isso, que haveria maior diálogo entre os agentes do setor com outros do mercado privado, o que possibilitaria o desenvolvimento econômico do setor de forma sistêmica e integrada.
De fato, essa política obteve resultados positivos, com a imediata retomada da produção de obras brasileiras. No entanto, esse modelo de financiamento ficou centrado apenas na produção de obras, não mostrando capacidade de resolver problemas estruturais do setor. A lei por incentivo fiscal não conservou uma visão sistêmica. Como não ofereceu os estímulos necessários à circulação e à fruição desse conjunto de conteúdo nacional, acabou provocando gargalos para a obra cinematográfica nacional seguir o fluxo da cadeia e se rentabilizar perante o espectador.
A partir dessa percepção, houve uma série de modificações na estrutura legal, que implicou mudanças nas fontes de financiamento, bem como na estrutura institucional que dá suporte ao setor. O arcabouço legal vigente da política de incentivo além de criar um órgão que centralizou a regulamentação, a fiscalização e o fomento para a atividade (ANCINE), estabeleceu novas fontes de financiamento que estimulam alianças entre distribuidores e programadores nacionais e estrangeiros, e, também, de emissoras da radiofusão.
Essas modificações promoveram, ao longo do período, resultados positivos. Mantiveram a tendência de crescimento da produção de obras, bem como da renda auferida e do publico pagante no circuito comercial de salas de exibição. Esses resultados foram intensificados a partir de 2009, já sob os efeitos da política de financiamento diretos, com aportes de recursos do Fundo Setorial do Audiovisual (FSA).
No entanto, esse crescimento não veio acompanhado de aumento, na mesma proporção, da participação de mercado dos filmes nacionais nas salas de cinema. Os índices históricos já vivenciados na década de 70 não foram alcançados. Grande parte dos recursos foi aportada em obras com pouco retorno comercial, ou seja, pouco eficientes quando se relaciona a renda auferida aos recursos públicos investidos. Por outro lado, as obras com maiores públicos compuseram relativamente uma pequena parcela do total dos investimentos.
A política centrada na produção de obras, não observou a sustentabilidade das produtoras independentes. Grande parte dos recursos foi aportada de forma pulverizada, com a maior parte das produtoras realizando menos de duas obras em todo o período, o que não proporciona fluxo de recurso contínuo e sustentabilidade econômico-financeira. Apenas um grupo pequeno de empresas produtoras conseguiu produzir com regularidade. Esse quadro promoveu a dependência dessas empresas ao aporte de recursos públicos.
Verificou-se que a instituição de maiores benefícios fiscais para as distribuidoras proporcionou incremento na associação destas com os produtores independentes nacionais, assumindo inclusive a condição de coprodutores. Os distribuidores sentiram-se estimulados para distribuir essas obras brasileiras, obtendo importantes níveis de público e renda. No entanto, essa relação contratual apresentou problemas com relação à administração dos direitos e da renda obtida em benefício das distribuidoras, dada a diferença de poder econômico. Quanto às distribuidoras nacionais independentes, essas se consolidaram no mercado, de fato, apenas a partir de 2009, também sob os efeitos da política de incentivo direto.
Além disso, em estimação em painel dinâmico, verificou-se que o melhor retorno em termos de espectadores sobre o capital investido está nas obras onde os custos de produção variam entre 1,5 milhões e oito milhões de reais. A partir desse resultado, constatou-se que dentro da política de incentivo fiscal centrada na produção de obras cinematográficas, o aporte de recursos públicos mais eficientes é nesse tipo de obra. Para cada unidade de recursos públicos aportado nessas obras, teremos melhores respostas com relação ao acréscimo de espectadores.
Vale salientar novamente que a política de incentivo fiscal foi dinâmica no período, havendo constantes transformações na composição de suas fontes, formando um conjunto complexo de possibilidades de financiamento. As últimas alterações no modelo trouxeram uma visão mais sistêmica a essa política, atrelando os diferentes elos da cadeia. Todavia, não tiveram efetividade em construir um mercado industrial e sustentável. Percebe-se, contudo, que com o advento de um novo modelo de financiamento, baseado no fomento direto, o gasto público se tornou mais eficiente, apresentando maior rentabilidade, número de obras, produtores e distribuidores nacionais independentes atuando no mercado.
Nesse processo, uma das maiores contribuições desse trabalho se refere à possibilidade de introduzir critérios mais objetivos para o processo decisório de investimento. As questões
históricas e estruturais do setor aliado à criação de índices de eficiência e de técnicas econométricas permitem a construção de parâmetros mínimos para identificar os caminhos e potencializar os efeitos positivos da política de incentivo ao setor cinematográfico.
Nessa linha, acreditamos que é preciso estimular a integração da cadeia produtiva da indústria cinematográfica. De um lado, priorizando o investimento na consolidação institucional e financeira das produtoras independentes, construindo políticas de fluxo contínuo de recursos, baseado na formação de carteira de projetos, na inovação, na criação de diferentes formatos e núcleos criativos. Por outro, buscando a associação destas produtoras independentes com as distribuidoras nacionais, construindo uma agenda de lançamento nas salas de exibição que potencialize a ocupação do mercado por obras nacionais.
Ainda, vale orientar a políticas de incentivo de modo a estimular a convergência do setor cinematográfico com outros segmentos de mercado, em que o produtor independente tenha possibilidade de interagir e produzir conteúdos audiovisuais para diversas janelas de exibição. Por fim, é necessário observar no processo de investimento os elementos estruturantes que compõem a obra cinematográfica, considerando os planos de negócios, em que os aspectos técnicos e artísticos sejam coerentes e compatíveis com as expectativas de retorno de público e renda.