6. Utformingsfasen
7.1 Interne problemer og konflikter
7.1.2 Mistillit til interninformasjonen
A análise do impacto do modelo de leis de incentivo no mercado cinematográfico brasileiro toma como referência um conjunto de dados com informações de todas as obras brasileiras de longa-metragem14 lançadas no circuito comercial de salas de exibição desde 1995.
Esse conjunto de dados é clássico quando se estuda o setor, sendo utilizado por diversas fontes para análise de comportamento do mercado. Os dados são capazes de explicar os efeitos dessa política, por que basicamente os recursos aportados, por esse modelo de investimento, foram alocados na produção de obras, não havendo valores significantes de recursos nos outros elos da cadeia. Por outro lado, deixam de captar uma parcela dos recursos investidos, pois uma série de obras que foram realizadas com esses recursos públicos, sequer chegou a ser lançadas nas salas de cinema.
Os dados que compõem a análise acompanham os vinte anos da entrada em vigor da Lei do Audiovisual, sendo que os primeiros filmes lançados comercialmente datam do ano de 1995, até a última publicação consolidada desses dados, no ano de 2013. Esses vêm sendo compilados pela ANCINE e disponibilizados publicamente15. Além das obras, contêm informações sobre as produtoras, distribuidoras, número de espectadores, renda bruta de bilheteria, valores captados por mecanismo de incentivo fiscal, unidade da federação da proponente, entre outras.
Há que se considerar aqui, que os valores captados considerados no estudo não são os valores totais que compõe o orçamento da etapa de produção e que, também, representam apenas parte dos custos do fluxo da obra, deixando de considerar, nesse último caso, os recursos aportados na sua comercialização16. Segundo Martins (2009, pg. 109) “ os custos de captação de renúncia fiscal não representam o orçamento total do filme e nem o total de custos que o compõem ”. No entanto, os dados apontados servem como boa referência do custo de produção das obras, sabendo que, na prática, a quase totalidade dos recursos empregados na produção foi realizada com recursos incentivados.
14Obra brasileira - é aquela definida pelos critérios descritos no inciso V do art. 1º da MP 2.228-1, incluindo a coproduzida internacionalmente. Longa-metragem - é a obra com duração igual ou superior a 70 minutos, conforme inciso IX do art. 1º da MP 2.228-01.
15http://oca.ancine.gov.br/
16Com relação à comercialização, os gastos podem ser realizados com cópias, estratégia de marketing, na promoção de filmes, entre outros.
A legislação que trata sobre renúncia fiscal cita que o limite de utilização desses recursos é de até 95% para cada projeto, devendo ser obrigatória a contrapartida de apenas 5% por parte do produtor, sendo que esse restante pode ser comprovado com aportes de recursos públicos municipais e estaduais. Essa estrutura legal tem ditado o comportamento dos produtores, que acabam financiando a produção de suas obras quase que exclusivamente com o aporte de recursos públicos. Em particular, em média, 95% desse financiamento têm sido realizados com recursos provenientes das leis de incentivo do Governo Federal.
Essa realidade, no entanto, vem mudando desde 2005, a partir da instituição dos mecanismos de incentivo direto. Os reflexos dessas medidas são sentidos nessa base de dados a partir de 2009, quando esses valores, junto à contrapartida, passam a compor no ano em torno de 10% da composição dos gastos públicos aportados nessa etapa de produção. Em 2013, esses mesmos gastos já alcançam um número bem relevante, chegando a 25% da composição dos valores aportados nas obras produzidas.
Pelo lado da renda, o valor considerado é a renda bruta obtida nas salas de cinema comerciais, referindo-se exclusivamente aos valores obtidos a partir do número de bilhetes vendidos no mercado de salas de exibição. Conforme Martins (2011, pg. 109) “ sem considerar qualquer dedução, seja a de tributos incidentes sobre a receita do filme, a comissão de distribuição paga ao distribuidor, a parte que pertencente ao exibidor, entre outras deduções que porventura existam.”17
Tendo em vista essas observações, ainda assim, esses dados propiciam condições para uma análise confiável do comportamento do mercado. Por um lado, é possível afirmar que no período houve um nível elevado de dependência dos recursos incentivados para que os produtores realizassem os filmes lançados comercialmente nas salas de exibição. Por outro, a renda auferida são os recursos que acabam remunerando a própria cadeia produtiva. Assim, é possível a criação de índices consistentes de eficiência com relação aos gastos públicos aportados no setor, relacionando os valores captados, com renda e público.
Neste capítulo, a seguir, será feita análise descritiva desses dados, observando a composição dos gastos, de que forma os recursos públicos foram distribuídos entre os diversos mecanismos de incentivo. Depois será analisado o efeito dessa política sobre a quantidade de obras realizadas e lançadas no circuito comercial de salas de exibição e o que
17 Essas informações não consideram os números de espectadores nos demais segmentos de mercado e dos circuitos não comerciais de salas de exibição, como o circuito de mostras e festivais.
isso representou em participação no mercado cinematográfico. Também será abordado o comportamento dos valores captados no período, relacionado a renda ao público auferido, além de tecer considerações acerca da questão espacial envolvida na alocação desses recursos e a participação das empresas de distribuição.
Depois, será feita a análise da eficiência dos gastos a partir dos conceitos de eficiência técnica e alocativa.18 A análise de eficiência tem o objetivo de construir um parâmetro de referência que permita a comparação entre diferentes perfis de obras e produtoras19.
Basicamente, serão construídos indicadores de produtividade, que visam mensurar a eficiência técnica. Nesse caso, serão considerados como insumos ou recursos (inputs) os valores captados por mecanismo de incentivo fiscal e como produtos ou serviços (outputs) a renda bruta de bilheteria.
A partir desses índices caracterizaremos os tipos de obras e unidade produtivas que alcançaram maiores índices de eficiência. Primeiro, do ponto de vista da obra, serão realizados recortes por faixa de espectador; segundo, por produtoras, a partir da quantidade de filmes lançados. Para os dois recortes serão construídos índice de eficiência técnica relacionado a renda auferida aos valores captados.
No capítulo seguinte, a mensuração do impacto da ação governamental (outcome) será realizada por meio de métodos econométricos, objetivando mensurar a eficiência técnica do aporte de recursos. Neste caso, para a estimativa do gasto mais eficiente considera-se como produtos finais o público auferido por tipo de obra, a partir do perfil de produtora20. A mesma base de dados será utilizada para realizar estimação em painel dinâmico, que irá verificar, em que tipo de obra os gastos públicos são mais eficientes, relacionando o aporte de recursos ao crescimento do público.
18 A eficiência técnica, que relaciona a capacidade de se obter o máximo de produto a partir de um dado conjunto de insumos, e a eficiência alocativa, que relaciona a habilidade da utilização dos inputs na proporção ótima, dados seus preços e a tecnologia de produção. (FARRELL, 1957)
19Maiores referências metodologias sobre eficiência de despesas públicas podem ser encontradas, por exemplo,
em Coelli, Rao e Battese (2002). A mensuração da eficiência no setor público brasileiro pode ser encontrada em diversas publicações como, por exemplo, Schwengber (2006) e IPEA (2006).
20 A abordagem desse trabalho não permite aferir as diferenças na qualidade do mérito da obra, nem tampouco, mesurar diretamente quão rápida é a sua realização.