Matthias and the responsibility gap

As políticas públicas evoluem através de processos (PETERS; PIERRE, 2006). A perspectiva sistêmico-heurística considera esses processos como a realização de estágios, fases ou etapas. Essa divisão, inicialmente proposta por Laswell (1962 apud HOWLETT; RAMESH, 1995), influenciou significativamente o campo de conhecimento sobre políticas públicas e inspirou o desenvolvimento de inúmeros modelos e teorias. Seu grande triunfo foi propiciar aos estudiosos do campo de políticas públicas um framework para a análise de um fenômeno considerado extremamente complexo (HOWLETT; RAMESH, 1995). Para Kingdon (2011), a heurística da concepção das políticas em estágios proporcionou a descrição conceitual de um processo de extrema complexidade em partes gerenciáveis.

Segundo a proposta de Laswell, as etapas da política pública consistem na compreensão, recomendação, prescrição, colocação em prática, execução, avaliação e terminação (LASWELL, 1962 apud SARAVIA, 2007). Esse modelo influenciou vários outros, como o de Brewer (1974) - para o qual as políticas públicas são compostas pelas etapas de invenção ou iniciação, estimação, seleção, implementação, avaliação e terminação -; o de Anderson (1975), que define as fases de formação do problema, formulação de alternativas, adoção de alternativas de solução, implementação e avaliação; e o de Jenkins (1978), que identifica as etapas de iniciação, informação, consideração, decisão, implementação, avaliação e terminação. No Brasil, destacam- se as etapas propostas por Klaus Frei (2000) – percepção e definição de problemas, agenda- setting, elaboração de programas e decisão, implementação de políticas e, por fim, a avaliação de políticas e a eventual correção da ação – e por Celina Souza (2006) – definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções, implementação e avaliação.

Todos esses modelos representam uma determinada visão acerca das políticas públicas e sobre qual deve ser a sua orientação (a resolução de problemas). Assim, ao longo do tempo, os modelos de políticas públicas ganharam ampla aceitação e difusão, e observou-se um movimento

de homogeneização, o que resultou em modelos com fases cada vez mais semelhantes. Dessa forma, Howlett e Ramesh (1995) analisam os modelos e resumem que o ciclo de políticas públicas pode ser sintetizado em cinco etapas: formação de agenda, formulação de políticas, decisão, implementação e avaliação. De uma forma ainda mais resumida, elas podem ser compreendidas como etapas de formação (de agendas e de políticas), implementação e avaliação. Sob a perspectiva sistêmica, ressalta-se o modelo de sistemas políticos de Easton (1971), que delimita o espaço onde acontecem as políticas públicas – o sistema político - e propõe um modelo de processamento de inputs em outputs para representar as interações que acontecem entre diferentes sistemas (políticos e não políticos). O sistema político, segundo Easton (1971) é o espaço onde se desenvolve a vida política, sendo constituído por todas as atividades envolvidas na formação e implementação de uma política pública. Seu foco de análise são as interações sociais - a principal forma de manifestação das relações de poder (EASTON, 1965). Assim, o sistema político pode ser considerado como o espaço social onde acontecem essas interações e se desenvolvem a vida política e as políticas públicas.

Os sistemas políticos possuem limites que os separam de outros sistemas sociais, como o econômico e o religioso, por exemplo. Apesar desses limites não serem bem definidos, visto que resultam de seleções analíticas, eles são importantes por dois motivos: mostram as relações de influência do sistema político com o seu ambiente (os demais sistemas do contexto) e representam uma forma estratégica de simplificar a realidade, possibilitando a identificação das variáveis dependentes, internas e externas ao sistema político. A delimitação do sistema político depende essencialmente do fenômeno que se pretende estudar (EASTON, 1965).

O ambiente se comunica com o sistema político por meio de relações input-output, sendo o output de um sistema (político ou não) o input de outro sistema (EASTON, 1970). Os inputs servem para demonstrar como o comportamento nos vários sistemas do contexto afeta o que acontece na esfera política. Os inputs de maior importância para o sistema político são os de demanda e os de apoio. Easton (1965) trata também de um tipo diferenciado de inputs, os withinputs, que são inputs originados dentro do sistema político e não oriundos de sistemas do contexto. Já os outputs servem para demonstrar as consequências da dinâmica comportamental que se desenvolve dentro do sistema político (1970) e que se manifestam em termos de decisões e de ações das autoridades. Os outputs auxiliam a determinar os inputs que serão endereçados ao

sistema político, em um movimento de feedback que permite que o sistema lide melhor com a tensão, compreendendo a lógica dos acontecimentos e tentando ajustar-se a elas.

Inserindo-se a visão das políticas como um processo que se desenvolve por meio de estágios no modelo de sistemas de Easton, é possível analisar as políticas sob uma lógica processual, considerando-se que existem inputs que adentram o sistema político e são transformados em outputs, num movimento que permite a troca entre diferentes sistemas e que permite relações de feedback para aprimorar cada novo ciclo. Assim, o processo político pode ser disposto conforme a figura 1.

Figura 1: Perspectiva sistêmico-heurística Fonte: Elaboração própria

De acordo com a representação da figura 1, o sistema político recebe inputs do ambiente, que os transforma em outputs. No interior do sistema político, está representado um conjunto de etapas que constituem os processos pelos quais se desenvolvem as políticas públicas. Apenas as fases de formação e implementação constam no interior do sistema político, para atender à definição de sistema político formulada por Easton (1971) e anteriormente apresentada, de acordo com a qual o sistema político é formado pelas atividades envolvidas na formação e

implementação de uma política pública. A fase de avaliação, no entanto, se mostra fortemente conectada, por fornecer os feedbacks que retroalimentam o processo.