Anthropomorphism and autonomous technology

A ambiguidade de meios é abordada por Cohen, March e Olsen (1972) no desenvolvimento do modelo garbage can, sendo tratada por eles como uma das propriedades das anarquias organizadas: tecnologias pouco conhecidas. Segundo tal propriedade, os processos organizacionais não são bem conhecidos pelos próprios membros da organização, que acaba operando na base da tentativa e do erro, sendo o aprendizado organizacional resíduo de experiências passadas e de inovações pragmáticas que surgiram de situações de necessidade.

De acordo com Matland (1995), a ambiguidade de meios se manifesta de muitas formas, dentre as quais, talvez a mais perceptível, ocorra nos casos em que a tecnologia existente para alcançar algum objetivo não existe. Outros casos destacados pelo autor são aqueles em que não se sabe ao certo o papel a ser desempenhado por várias organizações no processo de implementação, e quando um ambiente complexo torna difícil saber quais instrumentos usar, como usá-los e quais efeitos terão.

Da mesma forma como na fase de formação da política, a fase de implementação é caracterizada por preferências, objetivos e prioridades instáveis ou contraditórias, visto que existem diferentes interpretações do que deve ser feito, quando, como e por quê; é o que Abma e Noordegraaf (2003) chamam de natureza interpretativa do mundo gerencial, uma distinção entre os estímulos de informação recebidos e os estímulos de significado que vão sendo desenvolvidos durante a execução da política, por meio da interação e dos diálogos, quando diferenças entre valores, interesses e interpretações se manifestam.

De acordo com Yanow, o processo de implementação é formado por ciclos de interpretação e de reinterpretação (1996). Nesse contexto, ênfase é dada ao papel dos líderes como forma de proporcionar níveis mais altos ou mais baixos de ambiguidade no ambiente organizacional. De acordo com Meier (1989), a liderança possui a responsabilidade de fazer quatro escolhas estratégicas: em primeiro lugar, definir quais incentivos serão oferecidos aos membros da organização para que eles apoiem os objetivos organizacionais; em segundo lugar, definir quais os objetivos da política que a organização vai perseguir; em terceiro lugar, definir como as organizações irão implementar as ações necessárias a alcançar os objetivos que foram definidos;

e, em quarto lugar, definir quais serão os esforços necessários para formar uma coalizão que apoie a organização a lidar com o seu ambiente. Segundo o posicionamento de Meier (1989), o papel do líder está relacionado com a redução da incerteza e da ambiguidade.

Na mesma linha, Abma e Noordegraaf (2003) afirmam que, segundo a teoria clássica da administração pública, o papel do gerente é trazer claridade, consistência e ordem ao ambiente organizacional, afastando as situações de ambiguidade. Entretanto, outros autores como March e Olsen (1998) e Weick (1995) acreditam que a ambiguidade é desejável, visto que ela é um requisito para a criatividade, para a inovação e para a sobrevivência. Dessa forma, a liderança pode ser vista, no contexto da ambiguidade de meios, como um mecanismo de redução da ambiguidade, em que o líder é o responsável pela seleção e definição dos meios a serem utilizados, ou como um mecanismo de dissipação da ambiguidade, quando o líder se posiciona no sentido de promover alternativas e facilitar a interação entre os membros, deixando a decisão de escolha para os implementadores.

Martin (1992) enfatiza a ambiguidade sob diferentes perspectivas culturais. Numa perspectiva integradora – caracterizada por manifestações culturais que reforçam entendimentos compartilhados e o consenso –, a ambiguidade é um fator que não se manifesta, não constando, entre os papéis do líder, direcionar múltiplas interpretações para um entendimento mútuo, pois este já existe. Numa perspectiva de diferenciação – caracterizada por manifestações culturais inconsistentes (discursos não alinhados com ações, por exemplo) -, o consenso ocorre apenas dentro das subculturas, as quais passam a ter relações de conflitos umas com as outras. Como ensina March (2009), em organizações, os conflitos se originam das interpretações distintas com as quais as subculturas se comprometem, situação em que a liderança é exercida por grupos (AZEVEDO, 2002). Por fim, Martin (1992) aborda a perspectiva da fragmentação, em que a ambiguidade é tida como a essência da cultura organizacional. Não existem, nessa perspectiva, consenso nem dissenso, visto que há uma multiplicidade de interpretações e de visões diferentes sobre os fenômenos. Não existe consenso nem entre as subculturas. A liderança, ao invés de atuar no sentido de prover uma visão coerente de mundo, é uma fonte de ambiguidade. Neste caso, como as decisões acontecem? Como as políticas são implementadas?

Pergunta semelhante foi feita por Abma e Noordegraaf (2003): considerando que a gestão é uma iniciativa interpretativa, como saber o que deve ser feito? De acordo com os autores, a

resolução de situações ambíguas tem sido estudada de acordo com os prismas normativo, cognitivo, construtivista e discursivo.

Sob o ponto de vista normativo, a implementação seria guiada pela lógica da adequação, a qual, segundo March (2009), ocorre quando “indivíduos e organizações concretizam identidades, seguem regras ou procedimentos que entendem ser apropriados à situação em que se encontram”. Em outras palavras, segundo a lógica da adequação, a decisão não segue os ditames da decisão racional, mas é guiada pelo reconhecimento da situação, pelas identidades estabelecidas e pelo conjunto de regras que deve ser seguido dada a situação e a identidade. Trata-se, conforme March (2009), de um processo sistemático, raciocinado, mas bastante complexo; a orientação por meio de regras e identidades não significa que os comportamentos dos atores sejam de fácil previsão, visto que tanto as situações, como as regras e as identidades podem ser ambíguas.

Sob o ponto de vista cognitivo19, Weick (1995) desenvolve o conceito de sensemaking, processo pelo qual as pessoas estruturam o que lhes é desconhecido, ou, em outras palavras, processo pelo qual os indivíduos desenvolvem mapas cognitivos de seu ambiente (RING; RANDS, 1989 apud WEICK, 1995). A formação de sentido ocorre primeiramente como um processo interno ao indivíduo; é o que Berger e Luckmann (2010) chamam de processo de interiorização. É por meio dessa interiorização que as pessoas criam suas identidades e se comportam, exteriorizando uma realidade subjetiva, tornada objetiva por meio de palavras, comportamentos e ações. A ambiguidade surge nesse processo, quando existe uma dissonância cognitiva, ou seja, quando dois ou mais mapas cognitivos conflitantes são criados simultaneamente, criando uma situação em que o indivíduo precisa escolher entre atitudes, valores, crenças ou emoções conflitantes (WILKINSON, 2006). Existem várias formas de lidar com a dissonância cognitiva: uma delas é fingir que a dissonância não existe; outra é dar preferência a uma estrutura cognitiva em detrimento de outra(s); outra maneira é criar novas estruturas cognitivas; outra maneira é a prevenção, ou seja, rejeitar informações dissonantes (BARKER, 2003).

19 _{Segundo Wilkinson (2006) a cognição é um conjunto de atitudes, valores, crenças, emoções e objetivos que} se juntam e formam uma perspectiva.

De acordo com a teoria de Festinger, existe uma tendência a criar consistência cognitiva, ajustando as informações e os fatos do ambiente à realidade que o indivíduo espera encontrar (WILKINSON, 2006). Assim, surge o fenômeno chamado “ambiguity blindness”, caracterizado pela falta de reconhecimento de situações ambíguas, em que os indivíduos interpretam a realidade adequando-a a moldes consistentes e evitando a dissonância cognitiva. Nessa esteira, Matland (1995) afirma que a ambiguidade de meios tem sido evitada por ações deliberadas de limitação de políticas a áreas em que há compreensão de como as ações ocorrem e em áreas que possuem conhecimento sobre os instrumentos que deverão ser utilizados para o alcance dos objetivos da politica.

Sob o ponto de vista construtivista, a interpretação da realidade deriva de um processo de construção de conhecimento, que acontece por meio do desenvolvimento de uma linguagem comum e de interações cotidianas (BURRELL; MORGAN, 1979). O resultado é uma realidade cujo significado é compartilhado entre vários sujeitos. Sob essa perspectiva, a realidade social é negociada por meio da interação.

Sob o ponto de vista discursivo, Eisenberg (1984) aborda o tema de como os membros das organizações utilizam a ambiguidade para alcançar seus objetivos. De acordo com o autor, a ambiguidade é uma característica relacional que surge por meio da combinação entre as intenções da fonte, as possíveis interpretações do recebedor e as características da mensagem em si; mas as pessoas nem sempre fazem uma correspondência coerente entre esses elementos, possibilitando que o recebedor faça inúmeras interpretações acerca da mensagem e das intenções da fonte. Segundo Eisenberg (1984), a ambiguidade estratégica possui quatro funções: promover a diversidade unificada, preservar posições privilegiadas, ser negável e facilitar a mudança organizacional.

A primeira função – a promoção da diversidade unificada – se manifesta normalmente nas declarações de missão organizacional, nos objetivos e nos planos. Sua grande vantagem está em que a mensagem, ao mesmo tempo em que permite múltiplas interpretações por parte dos indivíduos, faz com que os membros da organização sintam que estão compartilhando de um mesmo propósito. A segunda função – a de preservar posições privilegiadas – ocorre porque as mensagens advindas de alguém que ocupa posições de poder geram interpretações distintas das mensagens advindas de outras fontes. A terceira função – a de ser negável – é um elemento

importante para a manutenção de posições privilegiadas, facilita a manutenção e o desenvolvimento de relacionamentos e não limita as opções de agir e de comunicar dos atores envolvidos. A quarta função – a de facilitar a mudança organizacional – implica que os objetivos devem ser ambíguos para possibilitar que a organização se adapte às mudanças do ambiente. Com a descrição dos quatro prismas citados por Abma e Noordegraaf (2003), finaliza-se por ora a primeira proposta de fundamentação teórica desta pesquisa.

Até este ponto, foram abordados temas que se apresentaram pertinentes ao estudo da ambiguidade no âmbito de processos de implementação de políticas públicas. A seção seguinte abordará a política de assistência social, seus marcos legais, organização dos serviços socioassistenciais e o PAIF. Posteriormente, serão apresentados os aspectos metodológicos deste estudo, seguidos da apresentação dos resultados, das análises e das discussões. Por fim, serão feitas considerações e conclusões sobre a pesquisa realizada.