Antibody hybridization

As alterações, previstas na Constituição de 1988, só começaram a ser incorporadas na legislação urbanística ordinária onze anos depois, com a aprovação, no fi nal da década de 90, da Lei Federal nº 9.875/9921_. Essa lei fl exibilizou os índices urbanísticos22 _{e as} exigências na aprovação de projetos de parcelamento do solo para a baixa renda, aproximando a legislação Quadro 1.2. Legislação Federal de Parcelamento do Solo Urbano e Regularização Fundiária entre 1979 e 1988

21 Lei Federal n° 9.875/99 fez alterações importantes na Lei Federal n° 6.766/79, no Decreto- Lei nº 3.365/41 e na lei nº 6.015/73 destacando-se: a autorização do registro dos instrumentos particulares de imissão provisória da posse, e respectiva cessão e promessa de cessão quando concedidos ao poder público; a desapropriação por utilidade pública para implantação de parcelamento popular e a aceitação obrigatória da cessão de posse como garantia dos contratos e fi nanciamentos habitacionais.

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Avanços e Impasses das Políticas Públicas de Regularização de favelas, conjuntos habitacionais e loteamentos no Município de São Paulo

à realidade fática das ocupações existentes, além de permitir o registro dos instrumentos particulares de imissão provisória da posse, e respectiva cessão e promessa de cessão, quando concedidos à União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

O Capítulo da Política Urbana foi regulamentado somente com a aprovação da Lei nº 10.257/01, conhecida como Estatuto da Cidade que consagrou os direitos garantidos na Constituição. O Estatuto ampliou e inovou as possibilidades do poder público municipal interferir nos processos de urbanização e no mercado imobiliário através de instrumentos de uso e ocupação do solo, de regularização fundiária, e de gestão democrática da cidade. Entre os instrumentos aprovados, destacam-se os relativos à regularização fundiária: a usucapião coletiva e as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). No âmbito mais amplo da política urbana, foram aprovados: a regulamentação do instituto do parcelamento, edificação e utilização compulsórios, bem como do IPTU progressivo; o solo criado; as operações urbanas consorciadas; e a obrigatoriedade da participação popular na definição da política urbana.

Em torno de 2000 também teve início o processo de revisão geral da Lei Federal nº 6.766/79, com base no Projeto de Lei nº 3.057/00, na tentativa de preencher lacunas e aperfeiçoar a lei federal de parcelamento do solo. Essa proposta não prosperou, com exceção do capítulo de regularização fundiária que, em 2009,

foi incorporado na Medida Provisória nº 459/0923_, convertida na Lei Federal nº 11.977/09.

Em 2001, a regularização de áreas públicas ocupadas por população de baixa renda foi viabilizada com a aprovação da Medida Provisória nº 2220/0124 _que reconheceu o direito à concessão de uso especial para fi ns de moradia às famílias que residem e comprovam a posse em áreas públicas, por cinco anos ininterruptos anteriores a 30 de junho de 200125_{. A “concessão} de uso especial para fi ns e moradia” constituiu um avanço nas políticas de regularização de favelas que ocupam áreas públicas permitindo ao Poder Municipal o reconhecimento da posse comprovada e a outorga dos respectivos títulos, protegendo os moradores de despejos forçados e remoções.

Contudo, ao mesmo tempo em que se introduziam avanços de interesse social na legislação urbanística, as exigências da legislação ambiental foram ampliadas trazendo novas difi culdades ao processo de aprovação e regularização dos parcelamentos. Em especial, as faixas de vegetação protetora de áreas ambientalmente frágeis, estabelecidas pelo Código Florestal26 _{foram sucessivamente ampliadas} e, a partir de 2001, por força da Medida Provisória nº 2.166-67/0127_{, foram transformadas em APP (área} de preservação permanente), independentemente de apresentarem ou não qualquer tipo de vegetação. Considerando que porções signifi cativas dos assentamentos irregulares e precários da população

22 Alterações da Lei Federal nº 6.766/79: porcentagem mínima de doação de áreas públicas, antes de 35%, passou a ser competência dos municípios; as exigências mínimas de infraestrutura urbana foram reduzidas para as zonas de interesse social e o lote mínimo de 125 m² foi mantido.

23 A Medida Provisória nº 459/09, depois convertida na Lei Federal nº 11.977/09 e alterada pela lei nº 12.424/11 foi editada com o objetivo principal de regulamentar o Programa Minha Casa Minha Vida, um ambicioso programa de construção de habitações de interesse social com subsídios pelo orçamento da União. 24 A Medida Provisória nº 2.220/01 regulamentou artigo 183 do Capítulo Constitucional da Política Urbana, no que diz respeito ao reconhecimento do deito de posse em áreas públicas, reintroduzindo, com nova forma e condicionantes, um conteúdo vetado do Estatuto da Cidade. 25 A Medida também prevê a concessão aos usos mistos contemplando as atividades comerciais, a sede de associações de moradores e igrejas ou templos religiosos por meio da autorização de uso. 26 Lei Federal n° 4.771/65. 27 Medida Provisória n° 2.166- 67 de 24 de agosto de 2001 estabeleceu uma série de defi nições que passaram a integrar o Código Florestal, criou a fi gura das APP, estendendo para os terrenos nas margens dos córregos, o regime de proteção que antes incidia apenas sobre a vegetação existente.

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CAPÍTULO 1. A evolução histórica da prática da regularização fundiária

de baixa renda encontram-se em APP, tal situação passou a exigir normas específi cas de regularização e maior articulação com a legislação e órgãos responsáveis pela política ambiental.

Acompanhando os avanços constitucionais e legislativos (Estatuto da Cidade, Medida Provisória nº 2220/01), bem como o contínuo crescimento do grau de urbanização do país28_{, o Governo Federal criou, em} 2003, o Ministério das Cidades, que elaborou a Política Nacional de Habitação, aprovada pelo Conselho das Cidades em 2004. A Política Nacional tem como principal objetivo a retomada do processo de planejamento do setor habitacional e a garantia de novas condições institucionais de forma a promover o acesso à moradia digna a todos os segmentos da população.

Entre as ações dirigidas à regularização fundiária, destaca-se a formatação e implementação do Programa Papel Passado29_{, coordenado pela} Secretaria Nacional de Programas Urbanos. O Programa tem como objetivo o enfrentamento da situação de irregularidade de 12 milhões de domicílios, que representavam 25% das residências do país30_, mediante apoio a programas municipais e estaduais de regularização fundiária e ações desenvolvidas pelas próprias comunidades. Prevê três principais linhas de ação: apoio financeiro às iniciativas de regularização; remoção de obstáculos jurídicos e legais e apoio à autonomia e capacitação das equipes municipais e comunidades locais. Embora com orçamento reduzido

e ações concretas pouco expressivas, diante do universo da irregularidade brasileira, o Programa Papel Passado refl ete o reconhecimento da necessidade de disseminar uma nova mentalidade e cultura sobre a regularização. Desde sua criação foram realizados diversos seminários setoriais, regionais e um seminário internacional, visando divulgar os novos instrumentos e ressaltar a regularização fundiária como ação capaz de promover a reforma urbana e a inclusão social.

Além da criação do Programa Papel Passado, em 2004, houve mudanças importantes para o processo de regularização com a aprovação da Lei Federal nº 10.931/0431_{. Esta lei alterou a Lei de Registros} Públicos, permitindo que a retifi cação de títulos, com averbações ou registros omissos ou imprecisos, seja solicitada ao Cartório por ofício ou requerimento administrativo. Trata-se de simplifi cação importante de um procedimento que era exclusivamente judicial. A lei também autorizou a retifi cação via administrativa nos casos em que haja alteração de medida perimetral sem alteração da área32_.

É inegável que a partir de 1999 houve avanços na produção de um novo arcabouço legal, voltado para a garantia a todos, dos direitos constitucionais à cidade e à moradia. Novos instrumentos e alterações em normas vigentes permitiram a criação de programas de regularização nacionais e municipais. Todavia, a necessidade de uma base legal específi ca para a implementação de uma política nacional de regularização

28 Em 2000, o grau de urbanização era de 81,2% da população e em 2010 esse índice cresceu para 84,4%. (IBGE, 2011, Sinopse do Censo Demográfi co de 2010).

29 O Programa adota a premissa de que a Regularização Fundiária Sustentável é um processo que envolve ações integradas de regularização urbanística, ambiental, administrativa e patrimonial.

30 IBGE, Censo Demográfi co de 2000.

31 A Lei Federal nº 10.931, de 02 de agosto de 2004, dispôs sobre o patrimônio de afetação de incorporações imobiliárias, Letra de Crédito Imobiliário, Cédula de Crédito Imobiliário, Cédula de Crédito Bancário.

32 Vale destacar que a alteração do artigo 213 da Lei de Registros Públicos (Lei nº 6.015/73) autoriza que “O ofi cial retifi cará o registro ou a averbação quando a regularização fundiária for de interesse social realizada em Zonas Especiais de Interesse Social, nos termos da Lei Federal no _{10.257, de 10 de julho} de 2.001, promovida por Município ou pelo Distrito Federal, quando os lotes já estiverem cadastrados individualmente ou com lançamento fi scal há mais de vinte anos”.

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Avanços e Impasses das Políticas Públicas de Regularização de favelas, conjuntos habitacionais e loteamentos no Município de São Paulo

fundiária foi resolvida somente com a edição da Medida Provisória nº 459/09, convertida na lei nº 11.977/0933_.

Em 2009 foi aprovada a Lei Federal n° 11.977, dispondo sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) e sobre a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas34_{. A nova} lei conceituou a regularização fundiária como “o conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado” e estabeleceu os procedimentos necessários à regularização, introduzindo e regulamentando vários mecanismos facilitadores do processo. Além de disciplinar a regularização fundiária de interesse específi co e a regularização fundiária de interesse social35_{, possibilitou, nesta última, a outorga de título} de legitimação de posse (administrativa) pela Prefeitura Municipal aos ocupantes de áreas públicas ou privadas que atendam as exigências da Usucapião Urbano36_.

A concessão da legitimação de posse administrativa é possível a partir do instrumento denominado demarcação urbanística, pelo poder público, do imóvel público ou privado, a qual poderá ser averbada no Cartório de Registro de Imóveis quando não houver oposição ou acordo com o proprietário e/ou confrontantes. Após a averbação do auto de

demarcação urbanística, o Poder Público deverá elaborar o projeto de regularização e submeter o parcelamento dele decorrente ao registro. Decorridos cinco anos do registro da legitimação de posse, seu titular poderá requerer ao ofi cial de registro de imóveis a conversão desse título em registro de propriedade, tendo em vista o atendimento aos critérios exigidos pela usucapião, nos termos do art. 183 da Constituição.37

No caso da regularização de interesse social, também é facultado ao Município, admitir a regularização em Áreas de Preservação Permanente, desde que estudo técnico comprove que a intervenção implica a melhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação irregular anterior.

Para a regularização fundiária de interesse específi co, a Lei prevê que sejam exigidas contrapartidas e compensações urbanísticas e ambientais, de acordo com a legislação vigente.

A Lei Federal nº 11.977/09 conferiu ao processo de regularização de assentamentos urbanos avanços importantes aos promotores da regularização, com a sistematização das etapas do processo e simplifi cação de procedimentos. Em 2011, a aprovação da Lei nº 12.42438 _{alterou algumas das suas} disposições, introduzindo a dispensa da retifi cação da matrícula nos seguintes casos: (i) averbação do auto de demarcação urbanística; (ii) no registro do parcelamento decorrente de regularização fundiária de interesse social; (iii) na regularização fundiária de

33 A inclusão de um capítulo sobre regularização fundiária na Lei Federal de parcelamento urbano (Lei Federal nº 6.766/79) era uma demanda contemplada no Projeto de Lei nº 3.057/00, que tratava da sua revisão. As difi culdades para aprovação da nova lei de parcelamento do solo levaram os setores interessados a inserir o capítulo de regularização fundiária na MP nº 459/09, que instituiu o Programa Minha Casa Minha Vida. 34 Lei nº 11.977/09, artigo 46. 35 Regularização fundiária de interesse social é a regularização de assentamentos irregulares ocupados, predominantemente, por população de baixa renda nos casos: ocupação, mansa e pacífi ca, de, pelo menos, cinco anos; ou de imóveis situados em ZEIS; ou de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social. (Lei nº 11.977/09, artigo 47:VII) 36 Moradores que comprovem posse de 5 anos, para fi ns de moradia, contínua e sem oposição, em imóveis de até duzentos e cinquenta metros quadrados situados em área urbana nos termos do art 183 da Constituição. 37 Cf. Lei nº 11.977/09, artigos 56 a 60-A. 38 A Medida Provisória n° 514/10 foi transformada na Lei nº 12.424/11.

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CAPÍTULO 1. A evolução histórica da prática da regularização fundiária

interesse social em Zonas Especiais de Interesse Social; (iv) no registro do parcelamento decorrente de projeto de regularização fundiária de interesse social independentemente do atendimento aos requisitos constantes da Lei Federal nº 6.766/79; e ainda, a

DISPOSIÇÕES EFEITOS

1999 Lei Federal n° 9.785/99 Altera o Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941

(desapropriação por utilidade pública) e as Leis Federais nºs 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (registros públicos) e 6.766, de 19 de dezembro de 1979 (parcelamento do solo urbano).

As alterações da Lei Federal nº 6.766/79 fl exibilizaram os índices urbanísticos e as exigências na aprovação de projetos de parcelamento do solo para a baixa renda. A alteração do art. 5º do Decreto- lei nº 3.365/41 (Desapropriação por utilidade pública) determinou que o imóvel desapropriado para implantação de parcelamento popular não poderá outra utilização. A alteração da Lei nº 6.015/73 (Lei dos registros públicos) facilitou o processo de regularização, pois permite o registro dos instrumentos particulares de imissão provisória da posse, e respectiva cessão e promessa de cessão, quando concedidos ao Poder Público, para execução de parcelamento popular. A cessão de posse será aceita obrigatoriamente como garantia dos contratos e fi nanciamentos habitacionais.

2000 Emenda Constitucional n° 26/00

Altera a redação do art. 6o da Constituição Federal de 88. Incluiu o direito à moradia como um direito social no art.6º: São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.

2001 Lei Federal nº 10.257/01 - Estatuto da Cidade

Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal e estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.

O Estatuto veio defi nir princípios e objetivos da política urbana, diretrizes gerais com novas estratégias de planejamento regulamentando instrumentos de gestão urbana que possibilitem aos municípios o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Ampliou as possibilidades do poder público municipal interferir nos processos de urbanização e no mercado imobiliário através de instrumentos de intervenção no uso e ocupação do solo, de regularização fundiária, e de gestão democrática da cidade. Entre os instrumentos aprovados, destacam-se no que se refere à regularização fundiária: a usucapião coletivo e as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). No âmbito mais amplo da política urbana, foram aprovados: a regulamentação do instituto do parcelamento, edifi cação e utilização compulsórios, bem como do IPTU progressivo; o solo criado; as operações urbanas consorciadas; e a obrigatoriedade da participação popular na defi nição da política urbana.

Medida Provisória nº 2.220/01

Dispôs sobre a concessão de uso especial de que trata o § 1o do art. 183 da Constituição, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU e dá outras providências.

Reconheceu o direito à concessão de uso especial para fi ns de moradia aos moradores que, até 30 de junho de 2001, comprovem a posse: por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição; até 250m² de imóvel público situado em área urbana; para sua moradia ou de sua família, desde que não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.

2003 Ministério das Cidades Criação do Ministério das Cidades. Criação do Ministério das Cidades e instituição da Política Nacional de Regularização Fundiária Urbana.

possibilidade de abertura de matrícula de imóveis públicos em projeto aprovado, independentemente da regularidade do parcelamento.

Apresenta-se a seguir a síntese da legislação federal e seus efeitos na regularização após 1988:

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Avanços e Impasses das Políticas Públicas de Regularização de favelas, conjuntos habitacionais e loteamentos no Município de São Paulo

DISPOSIÇÕES EFEITOS

2004 Lei Federal nº 10.931 Dispôs sobre o patrimônio de afetação de incorporações imobiliárias, Letra de Crédito Imobiliário, Cédula de Crédito Imobiliário, Cédula de Crédito Bancário, altera o Decreto-Lei no 911, de 1o de outubro de 1969, as Leis no 4.591, de 16 de dezembro de 1964, no 4.728, de 14 de julho de 1965, e no 10.406, de 10 de janeiro de 2002, e dá outras providências.

Introduziu na Lei Federal nº 6.015/1973, dos registros públicos, a gratuidade do primeiro registro de direito real decorrente da regularização fundiária de interesse social.

2009 Lei n° 11.977/09 Dispôs sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas; altera o Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis nos 4.380, de 21 de agosto de 1964, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 10.257, de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisória no 2.197-43, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências.

Instituiu o Programa Minha Casa, Minha Vida do Governo Federal (PMCMV) e disciplinou a regularização fundiária de interesse específi co e a regularização fundiária de interesse social, possibilitando, nesta última, a outorga de título de legitimação de posse (administrativa) pela Prefeitura Municipal aos ocupantes de áreas particulares que comprovem posse de 5 anos, para fi ns de moradia, contínua e sem oposição, em imóveis de até duzentos e cinqüenta metros quadrados situados em área urbana (favelas, loteamentos ou conjuntos habitacionais). No caso da regularização de interesse social, também é facultado ao Município, admitir a regularização em Áreas de Preservação Permanente, desde que estudo técnico comprove que esta intervenção implica a melhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação irregular anterior. Para a regularização fundiária de interesse específi co, a Lei prevê que sejam exigidas contrapartidas e compensações urbanísticas e ambientais, na forma da legislação vigente. Instituiu o instrumento denominado demarcação urbanística pelo qual o poder público no caso do imóvel de domínio privado que não abranja área pública, poderá averbar a área no Cartório de Registro de Imóveis quando não houver impugnação ou acordo com o proprietário e/ou confrontantes.

2011 Lei Federal nº 12.424/11 Altera a Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009, que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas, as Leis nos 10.188, de 12 de fevereiro de 2001, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 4.591, de 16 de dezembro de 1964, 8.212, de 24 de julho de 1991, e 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Código Civil; revoga dispositivos da Medida Provisória no 2.197-43, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências.

Alterou disposições da Lei Federal n°. 11.977/09. Instituiu a dispensa da retifi cação nos casos de averbação do auto de demarcação urbanística, do registro do projeto de parcelamento do solo de interesse social e da regularização de glebas parceladas para fi ns urbanos anteriormente a 19 de dezembro de 1979, e ainda, à possibilidade de abertura de matrícula de imóveis destinados como áreas públicas em projeto aprovado, independentemente da regularidade do parcelamento.

Figura 1.2. Vista da favela Paraisópolis em São Paulo.

continuação

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CAPÍTULO 1. A evolução histórica da prática da regularização fundiária

4. A PRÁTICA DA REGULARIZAÇÃO NA