3. Results and discussion
3.8 Note on methods: Pooled samples
3.9.6 Lowering the Limit of Quantification (LOQ)
A Unidade Executora (UEx), conhecida como: Associação de Pais e Mestres (APM), Caixa Escolar, Associação de Pais e Professores, Círculo de Pais e Mestres etc., independentemente da nomenclatura, constitui-se numa entidade ou instituição
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de personalidade jurídica de direito privado, sem fins econômicos. É constituída por membros da comunidade escolar e local, sendo responsável pelo recebimento, execução e prestação de contas dos recursos transferidos pelo Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e por programas estaduais e municipais de financiamento da educação (BRASIL, 2004, 2009c).
A UEx compõe-se pelos seguintes órgãos: Assembleia Geral, Conselho Deliberativo, Diretoria Executiva e Conselho Fiscal. A Assembleia Geral constitui-se pela totalidade dos associados, sendo soberana em suas deliberações, respeitando as disposições legais e as contidas no estatuto e devendo ser convocada e presidida pelo presidente da associação. Cabe à Assembleia: fundar a entidade, discutir e aprovar o seu estatuto, eleger e dar posse à Diretoria, ao Conselho Deliberativo e ao Conselho Fiscal (BRASIL, 2009c).
Ainda, é considerada competência da Assembleia: “Deliberar acerca dos seguintes assuntos: discutir e aprovar a Programação Anual, o Plano de Aplicação de Recursos, a Prestação de Contas, do exercício findo, e o Relatório Anual, acompanhados do parecer do Conselho Fiscal.” (BRASIL, 2009c, p. 18).
O Conselho Deliberativo compõe-se pelo Presidente, Secretário e Conselheiro, sendo a presidência exercida por membro eleito democraticamente. Cabe ao Conselho:
Apreciar o Plano de Ação da Diretoria para o respectivo exercício; aprovar o Plano de Aplicação de Recursos; revisar os balancetes de receitas e despesas, apresentados nas reuniões pela Diretoria, emitindo parecer, por escrito, com assinatura de, pelo menos, 03 conselheiros; promover sindicância para apurar ocorrência de irregularidade no âmbito de sua competência; determinar a perda de mandato dos membros da Diretoria por violação do estatuto; emitir parecer conclusivo sobre matérias levadas à apreciação do colegiado. (BRASIL, 2009c, p. 19).
Suas decisões só têm validade se forem aprovadas pela maioria dos membros. A Diretoria Executiva é um órgão executivo, coordenador da instituição, eleito em Assembleia Geral Ordinária para o mandato estabelecido pelo estatuto. No Quadro 5, visualizam-se as competências de cada membro da Diretoria Executiva.
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Quadro 5 – Membros e competências da Diretoria Executiva.
Membros Competências
Diretor
Elaborar e executar a Programação Anual e o Plano de Aplicação de Recursos da Unidade Executora;
Deliberar sobre aplicação e movimentação dos recursos da Unidade Executora; Encaminhar aos Conselhos Fiscal e Deliberativo o balanço e o relatório, antes de submetê-los à apreciação da Assembléia Geral;
Decidir casos omissos;
Cumprir e fazer cumprir as deliberações das Assembléias Gerais.
Presidente
Convocar e presidir as assembléias gerais ordinárias e extraordinárias e as reuniões da Diretoria;
Representar a Unidade Executora em juízo e fora dele;
Administrar, juntamente com o tesoureiro e em consonância com o estatuto, os recursos financeiros da Unidade Executora;
Ler e tomar as providências cabíveis quanto à correspondência recebida e expedida;
Promover o entrosamento entre os membros da Diretoria, a fim de que as funções sejam desempenhadas satisfatoriamente;
Administrar a Unidade Executora e divulgar as suas finalidades; Apresentar relatório anual dos trabalhos realizados.
Vice-Presidente Auxiliar o presidente nas funções pertinentes ao cargo;
Assumir as funções do presidente quando este estiver impedido de exercê-las.
Secretário
Elaborar a correspondência e a documentação: atas, cartas, ofícios, comunicados, convocações etc.;
Ler as atas em reuniões e assembléias;
Assinar, juntamente com o presidente, a correspondência expedida; Manter organizada e arquivada a documentação expedida e recebida; Conservar o livro de atas em dia e sem rasuras;
Elaborar, juntamente com os demais membros da Diretoria, o relatório anual.
Tesoureiro
Assumir a responsabilidade da movimentação financeira (entrada e saída de valores);
Assinar, juntamente com o presidente, os cheques, recibos e balancetes; Prestar contas, no mínimo a cada três meses, à Diretoria e ao Conselho Fiscal e, anualmente, em Assembléia Geral, aos associados;
Manter os livros contábeis (caixa e tombo) em dia e sem rasuras. Fonte: Brasil (2009c, p. 20-21).
Por fim, o Conselho Fiscal é constituído por membros efetivos e suplentes eleitos, competindo a ele fiscalizar as ações e a movimentação financeira da UEx (BRASIL, 2009c). Além disso, compete ao Conselho Fiscal:
Fiscalizar as ações e a movimentação financeira da Unidade Executora: entradas, saídas e aplicação de recursos, emitindo pareceres para posterior apreciação da Assembléia Geral;
Examinar e aprovar a programação anual, relatório e a prestação de contas, sugerindo alterações, se necessário, mediante emissão de pareceres;
Gestão Democrática da Educação Pública 44
Solicitar à Diretoria, sempre que se fizer necessário, esclarecimentos e documentos comprobatórios de receita e despesa;
Apontar à Assembléia Geral as irregularidades, sugerindo as medidas que julgar úteis à Unidade Executora;
Convocar a Assembléia Geral Ordinária, se o Presidente da Unidade Executora retardar por mais de um mês a sua convocação, e convocar a Assembléia Geral Extraordinária sempre que ocorrerem motivos graves e urgentes. (BRASIL, 2009c, p. 21).
No Quadro 6, há uma breve síntese das especificidades do Conselho de Escola e da UEx.
Quadro 6 – Quadro comparativo: Conselho de Escola e Unidade Executora.
Descrição Conselho Escolar Unidade Executora
Criação Com base em legislação específica do sistema de ensino.
Por decreto, com inscrição no
Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ).
Personalidade
jurídica Faz parte da estrutura da escola.
Entidade ou instituição sem fins lucrativos, com personalidade jurídica de direito privado.
Composição Comunidade escolar e local. Comunidades escolar e local.
Abrangência e atuação
Constitui-se como a própria expres- são da escola, como seu principal instrumento de tomada de decisões referentes a questões administrati- vas, financeiras e político-
pedagógicas.
Responsável pelo recebimento, execução e prestação de contas de recursos financeiros.
Reuniões Mensais, com pelo menos três
assembleias gerais anuais. Duas assembleias ordinárias por ano. Legislação LDB, PNE, PDE, legislação do
sistema de ensino.
Medida Provisória n° 1853-12/99, Resoluções do FNDE.
Organização
A estrutura e o funcionamento são definidos no Regimento Interno do Conselho Escolar.
É administrada pela Diretoria
Executiva e pelos Conselhos Fiscal e Deliberativo.
Recursos financeiros
Sistematiza as necessidades da comunidade escolar, participa das decisões de como aplicar os recursos, fiscaliza a aplicação e a prestação de contas, contribui com a implementação do projeto político- pedagógico da escola.
Responsável pelo recebimento, execução e prestação de contas dos recursos oriundos do PDDE e de outros programas.
Fonte: Brasil (2004, p. 51-52).
Esse quadro explicita a diferença entre o Conselho de Escola e a UEx enquanto organismos que fazem parte da estrutura da instituição educativa e são responsáveis pela autonomia e descentralização.
Gestão Democrática da Educação Pública 45
Há sistemas de ensino em que o Conselho Escolar é uma UEx, pois cumpre os trâmites legais desta, porém é necessário ter o devido cuidado ao transformar o Conselho Escolar em uma UEx, para não comprometer a sua essência enquanto órgão responsável por contribuir na elaboração, execução e avaliação do projeto político-pedagógico (BRASIL, 2004).
No estado de São Paulo, a nomenclatura utilizada é APM, sendo que o Decreto nº 48.408/04 regulamenta o colegiado, com o objetivo de integrar a escola e a comunidade, colaborando com o aperfeiçoamento do processo educacional. Sua principal função é atuar em conjunto com o Conselho de Escola, participando das decisões relativas à organização e funcionamento das unidades educacionais nos aspectos: administrativo, político-pedagógico e financeiro.
É importante salientar que os estatutos das APMs adequaram-se às modificações sofridas pelo Código Civil Brasileiro, através da Lei nº 11.127, de 28 de junho de 2005, e sua composição deve contar com 14 membros.
Portanto, a gestão democrática da educação estabelece mecanismos legais com vista à organização de ações que desencadeiem a participação, na formulação de políticas educacionais, no planejamento, nas tomadas de decisões, na definição do uso de recursos e investimentos, e nos momentos de avaliação dos sistemas de ensino como um todo ou dentro das instituições escolares.
O panorama descrito permite constatar que, hoje, existe um arcabouço legal bastante detalhado e consistente no país, que permite orientar com segurança os sistemas municipais e estaduais na gestão democrática da educação básica.
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2 A GESTÃO NA EDUCAÇÃO INFANTIL
A EI, primeira etapa da educação básica, tem como objetivo o desenvolvimento integral de crianças de zero a seis anos de idade, sendo subdivida em creche, que atende a crianças de zero a três anos, e pré-escola, para crianças de quatro e cinco anos.
Os principais documentos legais e orientadores que dispõem sobre o estatuto de EI no país são: CF (BRASIL, 1988), Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) (BRASIL, 1990), LDB (BRASIL, 1996a), RCNEI (BRASIL, 1998), Parâmetros
nacionais de qualidade para a educação infantil (BRASIL, 2006a), Indicadores da qualidade na educação infantil (BRASIL, 2009a) e Diretrizes curriculares nacionais para a educação infantil (BRASIL, 2009d).
A CF estabelece, no art. 208, a garantia da EI em creches e pré-escolas (BRASIL, 1988). Esse atendimento como direito social das crianças concretiza-se na CF com o reconhecimento da EI como dever do Estado, processo que teve ampla participação dos movimentos comunitários, de mulheres, de redemocratização do país e dos profissionais da educação. Diante desse ordenamento legal, a EI passou a construir uma nova identidade, na busca de superação de posições antagônicas e fragmentadas, sejam elas assistencialistas ou pautadas em uma perspectiva preparatória a etapas posteriores de escolarização (BRASIL, 2009d).
Por sua vez, a Lei nº 8.069/90, que dispõe sobre o ECA, reafirma a CF e enfatiza, no art. 54, o dever do Estado em prover o atendimento para as crianças em creches e pré-escolas (BRASIL, 1990). Já a LDB regulamenta a CF e o ECA, introduzindo inovações em relação à educação, integrando as creches nos sistemas de ensino junto às pré-escolas, pois até então essa etapa era, principalmente, de incumbência do setor de Assistência Social (BRASIL, 1996a).
A LDB define, ainda, a EI como integrante da educação básica e indica que ela deve ser oferecida em creches, ou entidades equivalentes, para crianças de até três anos de idade e em pré-escolas para as crianças de quatro a seis anos de idade. Também, a EI tem como finalidade o desenvolvimento integral das crianças em seus aspectos: físico, afetivo, intelectual, linguístico e social, complementando a ação da família e da comunidade (art. 29) (BRASIL, 1996a).
A Gestão na Educação Infantil 47
De acordo com o RCNEI, as ações de planejamento, prática pedagógica e avaliação das instituições de EI devem considerar a diversidade cultural e social das comunidades escolar e local, respondendo às demandas das crianças e de seus familiares (BRASIL, 1998). Ainda segundo o documento, as interações pessoais entre crianças e adultos devem valorizar o diálogo e as diversas maneiras de expressão, construindo um ambiente acolhedor e estimulante, objetivando a promoção da aprendizagem de todos os atores da comunidade.
Nessa perspectiva, o documento expõe:
Respeito às diferenças, explicitação de conflitos, cooperação, complementação, negociação e procura de soluções e acordos devem ser a base das relações entre os adultos. Em se tratando de crianças tão pequenas, a atmosfera criada pelos adultos precisa ter um forte componente afetivo. As crianças só se desenvolverão bem, caso o clima institucional esteja em condições de proporcionar-lhes segurança, tranquilidade e alegria. Adultos amigáveis, que escutam as necessidades das crianças e, com afeto, atendem a elas, constituem-se em um primeiro passo para criar um bom clima. As crianças precisam ser respeitadas em suas diferenças individuais, ajudadas em seus conflitos por adultos que sabem sobre seu comportamento, entendem suas frustrações, possibilitando-lhes limites claros. Os adultos devem respeitar o desenvolvimento das crianças e encorajá-las em sua curiosidade, valorizando seus esforços. (BRASIL, 1998, p. 66-67).
Além disso, conforme o RCNEI, a organização do tempo na unidade de EI deve considerar a especificidade das fases de desenvolvimento das crianças atendidas, de modo que as rotinas devem ser planejadas de acordo com o tempo didático e divididas em: atividades permanentes, sequências didáticas e projetos de atividades (BRASIL, 1998).
Em 2006, o MEC, por intermédio da Coordenação Geral de Educação Infantil (COEDI), órgão da SEB, elaborou o documento intitulado Parâmetros nacionais de
qualidade para a educação infantil (BRASIL, 2006a), sendo que diversos setores
engajados com a EI participaram dessa elaboração, com o intuito de estabelecer padrões de referência orientadores para os sistemas de ensino.
Os Parâmetros nacionais de qualidade para a educação infantil estão organizados em dois volumes. O primeiro aborda: questões sobre a concepção de criança e de pedagogia; o debate sobre a qualidade; e as principais tendências em pesquisas sobre a qualidade na EI. No segundo volume, são apresentadas
A Gestão na Educação Infantil 48
referências de qualidade para a EI, a serem utilizadas pelos sistemas de ensino federal, estadual e municipal e por instituições de EI (BRASIL, 2006a).
Nesse contexto, cabe aos sistemas municipais de ensino definir e implementar políticas de articulação com o MEC e organizações representativas da sociedade civil, para propiciar uma gestão integrada entre os níveis de governo, estabelecendo diretrizes, objetivos e metas para a EI. O documento ainda estabelece que os municípios devem se responsabilizar pela qualidade do atendimento nas instituições de EI e dar apoio financeiro e técnico para as instituições conveniadas, filantrópicas, confessionais e comunitárias. Além disso, devem adotar programas para o credenciamento, funcionamento, acompanhamento, supervisão e avaliação das instituições, estabelecendo planos e metas para a melhoria da educação oferecida pelo sistema (BRASIL, 2006a).
A respeito da formação, estabelece a articulação com instituições formadoras, para realizar programas de formação continuada para todos os funcionários da EI e garantir o conhecimento dos conteúdos necessários que contemplem essa etapa educacional. Baseando-se na LDB, o documento enfatiza a importância da admissão de professores somente por intermédio de concurso público e da contratação de funcionários com a formação exigida por lei. Também ressalta a necessidade de implementar planos de cargos e salários para os profissionais (BRASIL, 2006a).
No aspecto da gestão das instituições de EI, estabelece que:
As instituições de Educação Infantil funcionam durante o dia, em período parcial ou integral, sem exceder o tempo que a criança passa com a família. O funcionamento em período parcial implica o recebimento das crianças por no mínimo quatro horas por dia.
O funcionamento em período integral implica o recebimento das crianças por até no máximo dez horas por dia.
Os horários de entrada e saída das crianças são flexíveis, a fim de atender às necessidades de organização das famílias, podendo, portanto, exceder as orientações anteriores.
As instituições de Educação Infantil têm formas específicas de organização da proposta pedagógica, do tempo, dos espaços, dos materiais, conforme o período de atendimento.
O calendário letivo não precisa ater-se ao da escola de Ensino Fundamental, mas respeitar os dias de descanso semanal e os feriados nacionais, bem como garantir o período anual de férias para crianças e funcionários. (BRASIL, 2006a, p. 34-35).
A Gestão na Educação Infantil 49
Outro aspecto relevante apontado pelos Parâmetros consiste na adoção de medidas para assegurar que as instituições de EI formulem, adaptem e avaliem suas propostas pedagógicas com a participação da comunidade escolar. Além disso, seguindo os princípios elencados pela CF de 1988 e pela LDB, o documento afirma que é essencial que os municípios “garantam a gestão democrática com a implantação de conselhos nas instituições públicas de Educação Infantil, aprimorando as formas de participação da comunidade.” (BRASIL, 2006a, p. 22).
Pode-se observar, portanto, que os Parâmetros nacionais de qualidade para a
educação infantil (BRASIL, 2006a) têm a intencionalidade de subsidiar os sistemas de
ensino e as próprias instituições de EI, com vista à garantia de padrões adequados de qualidade na gestão das redes e das unidades, entre os quais se inclui a gestão democrática.
Por seu turno, os Indicadores da qualidade na educação infantil (BRASIL, 2009a) consistem em um instrumento de autoavaliação que foi amplamente discutido com diversos setores da comunidade. O documento foi elaborado em conjunto pelo MEC, Ação Educativa, Fundação Orsa, Undime e Unicef, com o objetivo de
[...] auxiliar as equipes que atuam na educação infantil, juntamente com famílias e pessoas da comunidade, a participar de processos de autoavaliação da qualidade de creches e pré-escolas que tenham um potencial transformador. Pretende, assim, ser um instrumento que ajude os coletivos – equipes e comunidade – das instituições de educação infantil a encontrar seu próprio caminho na direção de práticas educativas que respeitem os direitos fundamentais das crianças e ajudem a construir uma sociedade mais democrática. (BRASIL, 2009a, p. 14).
O documento está organizado em sete dimensões: planejamento institucional; multiplicidade de experiências e linguagens; interações; promoção da saúde; materiais e mobiliários; formação e condições de trabalho das professoras e demais profissionais; e cooperação e troca com as famílias e participação na rede de proteção social. Essas dimensões são refletidas e autoavaliadas pelas comunidades escolar e local, que, em conjunto, propõem um plano de ação, com o intuito de melhorar a qualidade da educação oferecida pela instituição.
Finalmente, as Diretrizes curriculares nacionais para a educação infantil (BRASIL, 2009d), elaboradas pelo Conselho Nacional de Educação (CNE), de caráter mandatório, orientam a formulação de políticas de formação de professores e demais
A Gestão na Educação Infantil 50
profissionais da educação, de planejamento, desenvolvimento e avaliação pelas unidades de seu projeto político-pedagógico e servem para informar as famílias das crianças matriculadas na EI sobre as perspectivas de trabalho pedagógico (CORRÊA, 2011).
Segundo o documento, as propostas pedagógicas de EI devem respeitar os seguintes princípios:
I – Éticos: da autonomia, da responsabilidade, da solidariedade e do respeito ao bem comum, ao meio ambiente e às diferentes culturas, identidades e singularidades;
II – Políticos: dos direitos de cidadania, do exercício da criticidade e do respeito à ordem democrática;
III – Estéticos: da sensibilidade, da criatividade, da ludicidade e da liberdade de expressão nas diferentes manifestações artísticas e culturais. (BRASIL, 2009d, p. 17).
Além disso, devem propor condições para o trabalho coletivo e para a organização de materiais, espaços e tempos, assegurando:
A participação, o diálogo e a escuta cotidiana das famílias, o respeito e a valorização de suas formas de organização;
O estabelecimento de uma relação efetiva com a comunidade local e de mecanismos que garantam a gestão democrática e a consideração dos saberes da comunidade. (BRASIL, 2009d, p. 19).
Ainda segundo as Diretrizes curriculares nacionais para a educação infantil, a proposta pedagógica ou o projeto político-pedagógico é o plano de orientação das ações desenvolvidas na instituição, definindo as metas e devendo ser elaborado num processo coletivo, com a participação das comunidades escolar e local (BRASIL, 2009d).
Em suma, esse levantamento dos principais documentos que regem a EI no país revela que, além dos parâmetros legais que orientam toda a educação básica, já foram elaborados e divulgados documentos oficiais que dirigem os sistemas descentralizados na gestão de suas redes de creches e pré-escolas e podem sustentar práticas democráticas na gestão das unidades.
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3 A PESQUISA
A presente pesquisa teve como objetivo investigar a gestão da EI em municípios localizados na Região Metropolitana de São Paulo, também conhecida como Grande São Paulo. A Grande São Paulo é constituída pelo município de São Paulo e mais 38 municípios situados em torno da capital do estado, compondo uma só mancha urbana.
Os municípios pesquisados encontram-se situados na região oeste, especificamente na microrregião de Osasco, e somam oito municípios, dos quais cinco compõem este estudo, a saber: Cajamar, Carapicuíba, Itapevi, Jandira e Osasco.
Figura 1 – Mapa da Região Metropolitana de São Paulo.
Fonte: São Paulo (2011).
Os aspectos focalizados foram a gestão democrática da educação pública e os mecanismos legais para a sua efetivação, tendo a pesquisa o objetivo de investigar as
A Pesquisa 52
bases legais e as práticas que pautam a gestão das unidades de EI nos municípios selecionados, o que inclui: decretos ou portarias sobre provimento e funções de cargos de direção das unidades; existência ou não de conselhos e associações de pais e mestres; normas ou regimentos que orientem as práticas de gestão nas unidades; e existência de programas de formação de gestores.
A coleta de dados nas prefeituras selecionadas abrangeu: 1) a busca de documentos legais: PME, Estatuto e Plano de Carreira, deliberações do Conselho Municipal de Educação (CME) e Regimento Interno das redes; 2) a realização de entrevistas semiestruturadas com técnicos das secretarias de Educação dos municípios, durante o primeiro semestre de 2011, conforme o Quadro 7.
Quadro 7 – Materiais coletados junto às redes municipais. Município PME Estatuto e Plano de Carreira Deliberações CME Regimento Interno Entrevistas Semiestruturadas Cajamar Carapicuíba Itapevi Jandira Osasco
O material coletado foi objeto de uma análise qualitativa (CHIZZOTTI, 1998), comparando-se a situação encontrada nos cinco municípios e verificando até que ponto essas situações coadunam-se com uma gestão democrática da educação.