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Durante a etapa do ciclo de vida da política pública denominada de Elaboração, se busca organizar a política a ser implementada a fim de que o problema para o qual a política pública é voltada seja solucionado. Como já discutido no Capítulo 2, a etapa compreende dois produtos, o Programa Político-Administrativo (PPA) e o Arranjo Político-Administrativo (APA). Na abordagem do modelo com a ANT, ambos passam a ser considerados como conjuntos de inscrições que não apenas fortalecem as traduções que se dão em meio ao ciclo da política pública, mas também passam a mediar as relações entre os atores nos estágios que se seguem.

O PPA é o conjunto de atos regulatórios e normas de diferentes níveis que o parlamento e as autoridades administrativas julgam necessários para a implementação da política pública (KNOEPFEL, LARRUE et al., 2007). Seu estabelecimento é um processo que envolve intensa negociação e a interação de múltiplos atores, podendo ser visto, à luz da ANT, como um processo de tradução, no qual determinados pontos de vista prevalecem e são inscritos nas normas. O PPA contém determinações acerca de princípios relacionados ao problema da política e seu solucionamento, os objetivos centrais da política. Também traz elementos da sua avaliação e também determina uma estratégia e um conjunto de medidas, estabelecendo os modos de intervenção a serem empregues pela política.

Os objetivos centrais estão diretamente ligados à definição do problema da política e, quando estabelecidos de forma mais concreta, já informam sobre as formas de se medir o sucesso da política, sugerindo indicadores e metodologias de avaliação. Como tais metodologias e até unidades de medida podem influenciar na conclusão sobre o resultado da política ser de êxito ou fracasso, a expectativa é de que o processo de negociação em torno

dos elementos de avaliação seja tão ou mais intenso que a discussão das medidas propriamente ditas da política. As medidas são o que caracteriza e define a política, podendo ser de diferentes modos de intervenção e, eventualmente, estarem condicionadas a determinados eventos (KNOEPFEL, LARRUE et al., 2007).

Os modos de intervenção indicam a natureza das medidas da política, comumente ocorrendo de forma combinada dentro de uma mesma política. Segundo a classificação de Knoepfel, Larrue et al. (2007), tais modos podem ser dos seguintes tipos:

• regulatório, no qual são estabelecidas obrigações, permissões e impedimentos a determinadas ações;

• incentivo, no qual certos comportamentos são precificados positiva ou negativamente e, portanto, incentivados ou não;

• persuasão, no qual apenas se tenta convencer atores a seguirem determinadas práticas;

• intervenção direta, no qual o governo oferta bens e serviços diretamente ao público.

Em termos da ANT, as medidas, sejam elas de que modo de intervenção forem, geram novos mediadores, que passam a, ativamente, intervir no relacionamento entre os atores. Seguindo-se no exemplo da política pública educacional, uma medida de persuasão poderia ser a utilização de propaganda para convencer os pais a estudarem com seus filhos, enquanto que uma medida de intervenção direta poderia ser a oferta de livros didáticos aos alunos por parte do Ministério da Educação. Em ambos os casos, novos mediadores –a propaganda e os livros– passam a fazer parte da rede de atores envolvida na arena da política educacional, interferindo e mediando relações.

Na avaliação de um PPA, é central considerar-se o seu grau de detalhamento e coerência das medidas e também o grau de conteúdo substantivo, versus institucional nele contido (KNOEPFEL, LARRUE et al., 2007).

O detalhamento e coerência das medidas e diferentes normas que compõem o PPA é um critério central de análise e avaliação de uma política, já que pode indicar não apenas defeitos de origem, como também conseqüências para a implementação e execução da política. Supostamente, as normas que compõem o PPA devem ser complementares, coerentes, não-contraditórias. Além disso, as suas medidas, inclusive as de natureza institucional, que têm impacto no APA e em como a política será implementada, devem ser factíveis, caso contrário a política já nasce fadada ao insucesso.

Por outro lado, dependendo do grau de detalhamento do PPA, ele pode levar a uma implementação de política com maior ou menor grau de liberdade para os seus executores. À luz da ANT, pode-se dizer que um PPA pouco detalhado é uma pontualização mais precária do que um PPA que seja mais pormenorizado, dando maior margem para que as traduções embutidas no PPA sejam desfeitas na etapa da Execução da política. Já um PPA com muito conteúdo substantivo representa uma tradução mais irreversível, ou, nas palavras de Knoepfel, Larrue et. al. (2007, p. 168), “um indicativo da intenção (...) de se deixar apenas uma fraca margem para discricionariedade das autoridades de implementação.”

A partir das normas que compõem o PPA, somado a um contínuo processo de negociação, há o estabelecimento de um Arranjo Político-Administrativo (APA), isto é, a definição de que atores serão responsáveis por quais medidas da execução da política. O APA inclui a definição de competências e papéis e a distribuição de recursos diversos entre os atores, envolvendo não apenas atores privados, mas também atores públicos (KNOEPFEL, LARRUE et al., 2007). A definição do APA geralmente é prevista nas normas do PPA, mas também deve ser vista como um processo de negociação próprio, já que as normas não

definem tudo e estão sujeitas a interpretações. Por exemplo, usualmente as normas não determinam que pessoas serão indicadas e nomeadas, o que se dá através de uma tradução. Noutras palavras, o estabelecimento do APA é mais um processo de tradução dentro das sucessivas e recursivas traduções que compõem o ciclo de vida da política pública, no qual o PPA e suas normas relativas ao arranjo político são mediadores, atores ativos no processo, mas não os únicos.

Na composição do APA, Knoepfel, Larrue et al. (2007) dão ênfase maior às autoridades públicas, caracterizando-as como “a menor unidade de análise do sistema” (p. 173). Na abordagem da ANT, essa perspectiva tem que ser abandonada em favor de uma outra, em que outros tipos de atores, como atores privados e objetos sejam igualmente considerados na análise do APA que compõe uma política. Além disso, a perspectiva também deve ser tal que se busque identificar claramente os conduítes que unem os atores em torno da rede que caracterizará a sua administração. Algumas considerações daqueles autores permanecem como relevantes, ao se analisar o APA:

• O número e a heterogeneidade dos atores é diretamente relacionado com a dificuldade de coordenação;

• O grau de coordenação horizontal, isto é, a existência ou não de um modelo de trabalho coordenado entre os diferentes atores participantes na política influi nos seus resultados;

• O grau de centralização de poder em atores centrais influi nos resultados da política, tipicamente atrapalhando-a caso a política possua medidas e influência muito distribuídas geograficamente;

• O grau de politização, isto é, da relação da política com questões eleitorais e partidárias, influi no estabelecimento do APA e nos resultados da política;

• A maior ou menor homogeneidade, isto é, os tipos de valores, crenças, filiações e histórico dos atores envolvidos no APA influenciam nos resultados da política. Quanto menor for tal homogeneidade, maiores serão as dificuldades de coordenação dentro da política, mas, por outro lado, fica facilitada sua interação com outras políticas.

Nesse ponto, é importante considerar-se que uma política pública, como já comentado anteriormente, não se dá isolada de outras. Por exemplo, a política educacional está relacionada à política de ciência e tecnologia, estando também relacionada à política econômica. Um dos momentos em que a relação entre as políticas públicas aparece é no estabelecimento do APA, já que a rede que compõe uma política pode ser mais ou menos heterogênea e, por vezes, incluir atores que estão em diferentes instituições, portanto sofrendo e exercendo influências de diferentes naturezas. A abordagem iluminada pela ANT, ao invés de encapsular uma política dentro de outra, usando categorias como o contexto, ou o micro e o macro, deve se manter fiel aos princípios da teoria e buscar encontrar os mediadores que interligam duas ou mais políticas e suas influências. Nesse ponto, vale recordar a abordagem de Law e Callon (1992), exposta na seção 3.1.6 deste capítulo (p. 74), na qual os autores mostraram que o sucesso de um determinado projeto dependia não apenas da mobilização de atores locais a ele relacionados, mas também da sua articulação com atores globais, de outras redes.

Seguindo-se o ciclo de vida de uma política pública, uma vez estabelecido o seu Programa Político-Administrativo e um Arranjo Político-Administrativo responsável pela sua operação, a política passa à etapa de Execução, analisada, à luz da perspectiva da ANT, na próxima seção.