Antes de serem promovidas as primeiras ações de reabilitação de centros históricos pelo governo brasileiro, foi necessário criar um corpo jurídico sobre o tema. Foi com a criação do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – SPHAN, atual Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN, que surgiu a primeira lei de salvaguarda do patrimônio cultural brasileiro: o Decreto n° 25 de 1937. Apesar da equipe do SPHAN ser composta por intelectuais modernistas, que compartilhavam uma visão avançada sobre o conceito de patrimônio e sobre a sua conservação, uma idéia mais complexa sobre o patrimônio cultural só será incorporada ao plano legislativo brasileiro com a Constituição Federal de 1988. Além de superar a idéia de excepcionalidade e monumentalidade contida no Decreto n° 25/37, incorporando assim os avanços teóricos das cartas patrimoniais internacionais, a Constituição de 1988 promoveu a descentralização administrativa da conservação do patrimônio brasileiro, que passou a ser competência tanto da União quanto dos Estados e Municípios.
Outra lei importante para a conservação do patrimônio cultural brasileiro foi a Lei n° 10.257 de 2001, mais conhecida como Estatuto das Cidades, responsável pela regulamentação da política urbana brasileira. Ao versar sobre a política urbana e de ordenamento do território, o Estatuto das Cidades destaca a preocupação com a subutilização e a deterioração de áreas urbanizadas e com a conservação do patrimônio cultural como parte das suas diretrizes. Outro ponto importante desta lei é a criação de instrumentos urbanísticos de normatização e indução de usos e ocupação do solo, como o plano diretor municipal, o zoneamento do solo urbano, a transferência do direito de construir, entre outros. E foi com a regulamentação do plano diretor como instrumento urbanístico obrigatório que a conservação do patrimônio cultural começa a aparecer como um dos principais objetivos do planejamento urbano dos municípios brasileiros.
No campo da ação, foi na década de 1970 que surgiu o primeiro programa de reabilitação de centros históricos do governo federal, o Programa de Cidades Históricas – PCH, lançado pelo IPHAN, que na época tinha o status de secretaria. Esse programa
associava a conservação do patrimônio cultural ao fomento do turismo. Entretanto, com o passar do tempo, as intervenções promovidas pelo PCH não atraíram nem os investimentos privados, nem os públicos esperados. Assim, a falta de retorno dos investimentos públicos evidenciou insustentabilidade do programa. Diante dessa problemática, o governo federal começou a desenvolver na década de 1980 um programa de reabilitação de centros históricos com um novo foco de ação: a recuperação do parque habitacional dos centros históricos. Porém, com a extinção do Banco Nacional de Habitação – BNH, órgão encarregado pelo programa, o Programa de Recuperação e Revitalização de Núcleos Históricos – PRRNH – foi deixado de lado pelo governo. Apenas no final da década de 1990, essa questão foi retomada pelo governo federal.
Na década de 1990, o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID – passou a financiar projetos de reabilitação de centros históricos na América Latina, que tinham como premissa o envolvimento do setor privado como forma de promover processos sustentáveis de conservação do patrimônio cultural. Foi nesse contexto que, em 1995, o governo brasileiro, através do Ministério da Cultura – MinC, iniciou as negociações com o BID para o desenvolvimento do Programa de Preservação do Patrimônio Histórico Urbano – Monumenta. A falta de entendimento entre o Ministério da Cultura e dois órgãos federais envolvidos, a Caixa Econômica Federal – CAIXA e o IPHAN, resultou na criação de mais dois programas distintos de reabilitação de centros históricos: o Programa de Revitalização de Sítios Históricos – PRSH, sob a responsabilidade da Caixa, e o Programa de Reabilitação Urbana de Sítios Históricos – URBIS, vinculado ao IPHAN. O PRSH disponibiliza linhas de crédito para o financiamento da recuperação de imóveis históricos e possui uma forte componente habitacional, reaproximando a reabilitação de centros históricos e a política habitacional brasileira. Todavia, as linhas de crédito existentes têm se mostrado inadequadas para esse tipo de financiamento, devido às especificidades fundiárias, jurídicas, arquitetônicas, sociais e econômicas dos imóveis localizados nos centros históricos. Já o URBIS foi um programa inovador, que pretendia promover a salvaguarda do patrimônio cultural através do desenvolvimento de uma cultura urbanística do patrimônio, onde o planejamento urbano aparecia como um elemento de destaque. Entretanto, a falta de recursos financeiros limitou o alcance desse programa, resultando no encerramento do mesmo.
Atualmente, a “política” de reabilitação de centros históricos está associada tanto à política cultural quanto à política urbana e habitacional do governo federal. O programa Monumenta está inserido na política cultural desenvolvida pelo Ministério da Cultura. Já o Programa de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais – PRAUC – e o PRSH estão vinculados à política urbana promovida pelo Ministério das Cidades, sendo que o PRSH está diretamente associado à política habitacional desenvolvida pela Caixa.
O Monumenta é um programa emblemático dos caminhos que vem seguindo o desenvolvimento urbano no Brasil. Primeiro pelas instituições envolvidas, visto que o Monumenta conta não só com órgãos do governo federal, como o Ministério da Cultura, o IPHAN e Caixa, mas também com instituições internacionais, como o BID e a UNESCO. Além disso, o envolvimento do setor privado é visto como peça-chave para a “sustentabilidade” do processo de reabilitação do patrimônio cultural. Entretanto, a idéia de sustentabilidade empregada no discurso do programa está intimamente associada ao aspecto econômico, como explicita o seu Regulamento Operativo já citado77.
O foco econômico é reforçado nos requisitos para a assinatura do contrato de financiamento entre o Ministério da Cultura e o município, entre os quais circulam a comprovação do interesse de participação da iniciativa privada e do retorno financeiro do projeto, principalmente através do turismo e da valorização imobiliária da área. O aumento do valor dos imóveis e, consequentemente, do valor dos aluguéis, tem efeitos perversos, resultando na “substituição” (ou melhor, expulsão) da população de baixa renda por moradores e usuários solváveis (processo conhecido como gentrificação). A falta de prioridade em relação aos aspectos sociais do processo de reabilitação fica ainda mais evidente nas chamadas oficina de planejamento participativo. Em São Paulo, por exemplo, setores da comunidade local, principalmente os mais vulneráveis como o movimento de moradia, o movimento de moradores de baixa renda e dos comerciantes do Bom Retiro, não foram convidados a participar da oficina, na qual são estabelecidos os objetivos da intervenção.
Além disso, as intervenções no patrimônio cultural são bastante questionáveis, tanto na escolha dos monumentos quanto na forma de intervenção. Tanto em São Paulo como em Recife, edificações, esculturas e outros artefatos históricos foram tombados às
pressas, não necessariamente pela sua representatividade para a cultura local e/ou nacional (já que, para serem alvos de intervenções do Monumenta, eles devem ser tombados em nível federal), mas sim para garantir um maior montante de recursos financeiros para as intervenções do programa nessas cidades. A forma de intervenção do Monumenta nos prédios históricos da cidade do Recife também exemplifica a falta de cuidado com o artefato histórico em si. O projeto de restauração do edifício da antiga sede da Alfândega do Recife resultou na descaracterização arquitetônica e na perda da autenticidade do mesmo. Já a construção de rampas de circulação de veículos ligando os dois edifícios-garagem contribuiu ainda mais para a descaracterização do centro histórico da cidade.
Outro ponto negativo é que a intervenção do Monumenta na área de projeto é pontual e limitada. Nesse sentido, o programa prioriza a restauração (total ou parcial) dos monumentos e não a recuperação da área como um todo, pois acredita-se que essas intervenções pontuais irão promover a valorização do local, produzindo um efeito multiplicador através da atração de investimento privados que garantirão a recuperação da área. Além disso, no caso de edificações particulares, as obras são restritas à restauração de fachadas, de esquadrias e da rede elétrica. Entretanto, no caso de São Paulo e de Recife, as intervenções do programa Monumenta não mobilizaram o setor privado da forma como se esperava. Em Recife, por exemplo, a restauração da fachada do edifício Chanteclair pelo programa Monumenta não atraiu os investimentos privados necessários para a conclusão do resto da obra, que se encontra paralisada.
Dessa forma, sob o pretexto de incentivo à “cultura”, o Monumenta, um dos principais programas de reabilitação de centros históricos do governo federal na atualidade, mascara o foco real de suas ações: a economia. Nesse processo, os interesses e necessidades da população local são negligenciados em favor da beneficiação do setor privado, encarregado da tarefa de “recuperação” do patrimônio cultural da área em questão através do desenvolvimento do turismo e do mercado imobiliário.
Nos últimos anos, o governo federal parece ter atentado para essa realidade. A criação do Programa de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais – PRAUC – pelo Ministério das Cidades coloca novamente em pauta a importância da promoção da habitação social associadas às políticas de reabilitação urbana. No entanto, a burocracia
da administração pública brasileira, a falta de recursos municipais para execução das ações e a inexistência de linhas de crédito específicas para a reabilitação de imóveis de uso habitacional nos centros urbanos continuam sendo um problema.