O governo militar de Castelo Branco, ao assumir o poder em 1964, defrontou-se com uma grave crise social determinada principalmente pelo confronto entre as forças produtivas e as relações de produção, expressas na ampliação do exército industrial de reserva e no baixo poder aquisitivo deteriorado pela elevada inflação, que agudizaram a situação vivenciada pelas massas populares, especialmente no que tange à habitação.
Em 21 de agosto de 1964, foi criado o Banco Nacional de Habitação (BNH) através da Lei 4.380; Enquanto produto da ditadura militar, que havia se instalado no país através do golpe de 64, o BHN teve como objetivo central amenizar os conflitos cada vez mais contundentes no cenário urbano e estabilizar a sociedade. O discurso oficial pautou-se pela propagação da casa própria com vias a tornar os trabalhadores comprometidos com a propriedade privada, aplacando as investidas revolucionárias e conquistando legitimidade para o governo junto aos setores populares por meio do atendimento das necessidades de moradia (SILVA, 1989; PERUZZO, 1984).
Seguindo a mesma lógica das ações estatais anteriores, o BNH inverteu sua prioridade de atendimento. À medida que a economia se desenvolveu, a população trabalhadora foi perdendo seu espaço junto ao Banco, o qual passou a ser norteado por decisões empresariais. Ocorreu, então, o redimensionamento da clientela, e, a nova classe média brasileira tornou-se alvo preferencial devido ao retorno do capital aplicado. Como ressalta Maricato (1979, p. 85):
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A FAFEG realizou dois congressos estaduais nos anos de 1964 e 1968 levantando a bandeira de urbanização das favelas, contra a remoção.
“Após os primeiros anos de experiências mal sucedidas com a habitação de baixo custo, o BNH reorienta seus investimentos para os mercados de maior poder aquisitivo”. Esta seleção do público promovida pelo BNH elitizou os conjuntos populares e ocasionou a mudança no perfil das grandes cidades por meio da verticalização das edificações destinadas aos operários qualificados, funcionários públicos e técnicos com formação superior.
Paralelamente a esse processo, ocorreu no antigo Estado da Guanabara uma experiência importante em relação às favelas cariocas. Sob a administração do governador Negrão de Lima (1966-1970), foi criada em 1968 a Companhia de Desenvolvimento de Comunidades (CODESCO), que teve como objetivo realizar uma intervenção contrária à política de remoção executada pela COHAB. Dessa forma, a CODESCO passou a desenvolver ações de urbanização nos assentamentos75, uma vez que as tentativas de eliminação das favelas provocaram inúmeras polêmicas e contestações. Por outro lado, houve também o interesse deste governo em se legitimar devido aos compromissos assumidos em campanha com a população da favela (VALLADARES, 1983, 1980; GOMES, 2006a, 2005a; SILVA, 1989).
Entretanto, a COHAB, também órgão estadual, continuou agindo no sentido da
remoção. Segundo Valladares (1980, p. 25): “A existência simultânea desses dois organismos, sob uma mesma administração, com objetivos tão diametralmente opostos [...], é exemplo evidente da enorme contradição que até então sempre se verificava na prática de uma política de favela”. Por outro lado, Valladares (1983) também afirma que esse modelo de intervenção enfraqueceu a Associação de Moradores do local, pois esta foi perdendo gradativamente o seu poder para a CODESCO, e em longo prazo perdeu sua identidade e se desarticulou. Um dado importante, é que posteriormente Negrão de Lima viria apoiar publicamente a Coordenação de Habitação de Interesse Social da Área Metropolitana (CHISAM), órgão criado pelo governo federal para erradicar as favelas, demonstrando mais uma vez a incoerência de sua administração (VALLADARES, 1980).
É neste contexto que, Valladares (1983) chama a atenção para os efeitos negativos decorrentes da urbanização em favelas. Segundo a autora, os custos das melhorias implementadas como os empréstimos para a compra de materiais de construção, pagamento de mão de obra, cobrança de impostos e tarifas relativas aos novos serviços, recaíram sobre os habitantes do local. Assim, os moradores que permaneceram na área após a urbanização,
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As áreas urbanizadas foram: Brás de Pina, Morro União e Mata Machado (VALLADARES, 1983; GOMES, 2005a). A experiência de Brás de Pina é analisada com profundidade por Gilda Blank (1981 apud Valladares 1981).
tiveram que criar mecanismos para arcar com essas despesas, dentre eles, aumentar sua jornada de trabalho, inserir mais membros da família em atividades remuneradas e ainda sublocar espaços em suas novas casas. Em decorrência deste processo, ocorreu uma espécie de “remoção branca”76, em que os antigos moradores foram sendo substituídos por não conseguirem manter o padrão ditado pelo uso dos serviços urbanos.
Como tentativa de correção das operações da CODESCO, consideradas distorcidas em relação à ideologia da remoção, o governo federal criou no ano de 1968, conforme sinalizado acima, a Coordenação de Habitação de Interesse Social da Área Metropolitana (CHISAM), órgão vinculado diretamente ao BNH que teve como finalidade central agrupar as ações desenvolvidas pelas COHABs de forma que se estabelecesse uma política única de erradicação de favelas no Rio de Janeiro77 (VALLADARES, 1980; SILVA, 1989).
A CHISAM visou assegurar que o plano federal de extinção desses assentamentos fosse garantido, e foi uma resposta estatal perante a organização popular representada pela Federação das Associações de Favelas do Estado da Guanabara (FAFEG). Gomes (2005a) indica que essa política de remoções, especialmente na zona sul da cidade onde vivia a classe dominante, foi justificada por razões estéticas, encobrindo a principal motivação que era liberar lotes no centro da cidade para fins mais rentáveis como a construção de edifícios de luxo, incentivando as atividades do setor privado. Aquise revela uma expressiva reflexão de Lefebvre (2008) sobre a urbanização da sociedade capitalista que deteriora as condições da vida urbana, a partir do agrupamento de espaços centrais destinados à classe dominante que é priorizada pelas intervenções estatais e pelo mecanismo de segregação de amplas parcelas da população.
É enfatizado por Gomes (2005a) que esse tipo de intervenção aprofundou ainda mais a situação de miséria dos trabalhadores frente aos impactos constatados. Entretanto, é adequado observar que a meta de erradicação das favelas não foi cumprida pela CHISAM, ocasionando o fracasso da política remocionista, uma vez que os moradores não conseguiam pagar as prestações das unidades habitacionais construídas pelo governo. Além disso, as condições gerais de vida da população removida foram agravadas, na medida em que ampliou-se a distância das áreas de moradia para os centros urbanos, para os locais de trabalho e para o
76 O termo aparece entre aspas, pois corresponde a outra forma de expulsão gradual da população dos locais
urbanizados, devido às melhorias que implicam em taxas e impostos, bem como pela especulação imobiliária.
77A CHISAM tornou-se responsável por construir grandes conjuntos habitacionais e remover a população para
estes locais. Um exemplo dessa prática é o conjunto Cidade de Deus, edificado para abrigar famílias de diferentes favelas que haviam sido removidas no ano de 1960 (GOMES, 2006b).
comércio, sem que houvesse um sistema de transportes públicos adequados que facilitasse o deslocamento dessas pessoas.
A pressão exercida pelo poder público sobre as favelas desmantelou por um período a organização popular. Entretanto, em uma iniciativa para retomar a luta coletiva, foi realizado em 1972, o III Congresso Estadual dos movimentos, que buscou reerguer a bandeira pela urbanização e contra a remoção das favelas. Contudo, foram sentidos os limites78 desse retorno ao cenário político, dado que a forte repressão sofrida pelos moradores e a consequente dispersão, esvaziou o sentido de grupo e instalou o individualismo entre eles. O interesse em se reagrupar só foi reativado em 1976, quando surgiu a Pastoral de Favelas, mais um movimento da Igreja Católica com atuação nos assentamentos (SILVA, 1989).
A partir desse momento, as organizações populares se reanimaram e ampliaram a pauta de discussões, reivindicando não apenas melhorias imediatas como água e luz, mas também protestando contra a própria política habitacional brasileira. Com novo fôlego, retomaram a pressão sobre o governo e defenderam arduamente a proposta de urbanização das favelas. Assim, sob fortes ameaças de revoltas populares, a administração federal do governo João Baptista Figueiredo foi impelida a incorporar em seus planos governamentais o atendimento das reivindicações populares. Neste contexto, foi lançado em 1979, o Programa de Erradicação da Sub-Habitação – PROMORAR, programa nacional que expressou em seu planejamento uma nova filosofia de trabalho visando à permanência da população no local
das intervenções urbanísticas, além da proposta de regularizar a posse da terra (SILVA, 1989).
Esta redefinição da política habitacional também visou agrupar e homogeneizar as medidas interventivas que eram realizadas de formas diferenciadas nas cidades brasileiras, tendo como foco de atuação prioritária as favelas, os mocambos e as palafitas, que deveriam passar por obras de recuperação, criação de infraestrutura e equipamentos, além da construção de casas de alvenaria para a população. Havia, ao mesmo tempo, a finalidade de retirar desses assentamentos o caráter de ilegalidade presente em todos eles. O que foi colocado em pauta não era a retirada dos moradores, mas a remoção das características das ocupações (RODRIGUES, 2003).
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Silva (1989, p. 67) ressalta que além do individualismo, a luta coletiva ficou enfraquecida por outros elementos como a perda do peso do voto, já que haviam sido feitas mudanças nas regras eleitorais, bem como pela divisão do movimento com o surgimento de duas federações “após um período eleitoral, sendo que uma delas passa a ocupar um prédio fornecido pelo governo”.
Neste sentido, O PROMORAR constituiu-se no primeiro programa desenvolvido pela esfera federal com vias a garantir a permanência dos moradores nas áreas de favelas. Entretanto, como destaca Silva (1989), o referido programa não conseguiu se desvincular da essência da tradicional política habitacional brasileira:
Não custou muito para o PROMORAR revelar sua face autoritária, ao selecionar as áreas de atuação e ao impor-se às populações derrubando barracos sem oferecer nenhuma indenização, e obrigando as famílias a comprarem uma casa, muitas vezes em piores condições do que a que foi demolida, ao não apresentar possibilidades de abrigar mesmo uma família pequena. Por outro lado, registram-se desvirtuamentos básicos da proposta apresentada no discurso, como efetivação de remanejamentos, além de esse programa ter sido atingido seriamente pela acentuada crise financeira que toma conta do BNH, principalmente a partir de 1983, provocando lentidão, paradas constantes e até interrupções em diversas localidades, frustrando prematuramente as elevadas ambições programadas (SILVA, 1989, p. 77).
Ao tratar o tema das remoções, Valladares (1983), traz à tona o debate realizado por diversos autores sobre a associação entre marginalidade e precariedade habitacional como uma ideologia que permeou as propostas de intervenção estatal e justificou a política de remoção de favelas, uma vez que a marginalidade deveria ser erradicada materialmente. Analisando o caso do Rio de Janeiro79, Valladares (1983, p. 32) aponta que a política do Estado se definiu a partir de duas propostas básicas:
a) o desfavelamento ou a remoção, implicando a transferência de moradores para outras áreas e visando à extinção das favelas do espaço urbano; b) a urbanização das favelas, prevendo a permanência dos moradores na área e a introdução de melhorias substanciais na sua infra-estrutura física. A urbanização também supõe a divisão da favela em lotes ou frações ideais de terreno.
Em uma perspectiva geral, Valladares (1983) pondera sobre o trabalho produzido por Salmen, em 1969, que assinala como efeitos nocivos das remoções a elevação dos gastos com transporte, habitação, que impactam diretamente na renda familiar, além do desemprego gerado pelo afastamento dos postos de trabalho, bem como da desintegração dos laços de solidariedade entre os moradores.
De acordo com Valladares (1980), como consequência desse processo, verifica-se a não-fixação do morador no local do reassentamento, por motivos que vão desde o atraso nas parcelas das novas casas recebidas até a saída provocada pelos mecanismos de mercado que especulam sobre a área urbanizada, forçando o retorno das famílias para a situação anterior.
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O Rio de Janeiro expressa historicamente o tema da política de remoção. Segundo Valladares (1983, p. 33): “Nenhuma outra cidade do Brasil conheceu programas de remoção da magnitude do Rio (...)”. Cardoso (2007), confirma esta informação quando diz que o Rio de Janeiro foi o estado brasileiro que mais executou a política de remoção da população moradora de favelas.
Nesse sentido, cabe ressaltar que, em Belém, estes mesmos efeitos foram sentidos nas diversas experiências urbanísticas realizadas nesta cidade que se pautaram pela prática do reassentamento da população e que serão tratadas no terceiro capítulo deste trabalho.