Graves dated to the Bronze Age

À medida que avançou o debate sobre a política de urbanização de favelas nas cidades brasileiras a partir das manifestações populares, surgiu também a dificuldade de mensurar e qualificar os assentamentos existentes. A coleta e avaliação das informações eram feitas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) que classificava as favelas como setores especiais de aglomerado subnormal, considerando que as moradias estavam abaixo de um padrão “normal” ou aceitável de habitabilidade91_{. Entretanto, a partir da conotação pejorativa} e preconceituosa atribuídas ao termo, os estudiosos da questão, os formuladores das políticas e os movimentos sociais passaram a recusar o uso dessa nomenclatura. Foi neste contexto que a designação “assentamentos precários” passou a ser utilizada em referência, sobretudo, “às situações das áreas ocupadas irregularmente, seja do ponto de vista jurídico, seja do ponto de vista urbanístico, e que apresentem deficiências de infra-estrutura e de acessibilidade” (CARDOSO, ARAÚJO, GHILARDI, 2009, p. 93). Os autores também destacam que o termo favela é aplicado em geral no Rio de Janeiro, já que em outras cidades a mesma forma de assentamento recebe outra definição: vilas em Porto Alegre e Belo Horizonte, invasões em Salvador e baixadas em Belém92.

A partir da Constituição Federal de 1988, o conceito de assentamentos precários começou a ser construído, influenciado por alguns fatores, como a luta dos movimentos sociais por moradia e reforma urbana; a implementação, nos três níveis de governo, de programas de urbanização de favelas e regularização de loteamentos irregulares, bem como através do surgimento de uma nova metodologia para o dimensionamento do déficit habitacional do país, a partir do trabalho da Fundação João Pinheiro, de 1995 (CARDOSO, ARAÚJO, GHILARDI, 2009, p. 94).

91 _{Em contraposição aos assentamentos precários, o padrão de habitabilidade defendido pelo Ministério das}

Cidades tem por base a moradia digna entendida como: “[...] aquela provida de redes de infraestrutura (transporte coletivo, água, esgoto, luz, coleta de lixo, pavimentação, telefone); acesso a equipamentos de educação, saúde, segurança, cultura e lazer; instalações sanitárias adequadas; condições mínimas de conforto e habitabilidade; utilização por uma única família (a menos de outra opção voluntária); e dispondo de, pelo menos, um dormitório permanente para cada dois moradores adultos. Tal conceito serve de diretriz tanto para a produção de novas unidades habitacionais de interesse social, como também para a urbanização, regularização e melhorias do estoque de moradias precárias, em favelas, loteamentos irregulares de moradores de baixa renda e áreas centrais degradadas” (CARDOSO, ARAÚJO, GHILARDI, 2009, p. 94).

92 _{De acordo com Trindade Jr. (1997), as chamadas áreas de baixadas, existentes em Belém, são áreas inundadas}

ou sujeitas às inundações, decorrentes em especial dos efeitos das marés e ficaram conhecidas principalmente a partir da década de 1960, por se tornarem alternativa de espaços de moradia das camadas sociais de baixo poder aquisitivo.

Em 2003, assumiu o poder central Luis Inácio Lula da Silva, representante do Partido dos Trabalhadores que, à época, condensava os interesses dos setores de esquerda. Esse governo, inicialmente, incorporou algumas conquistas do movimento de Reforma Urbana, conforme sinalizado anteriormente. Desta forma, foi criado o Ministério das Cidades no ano de 2003, o qual passou a ser o órgão responsável pela Política Nacional de Desenvolvimento Urbano e pela Política Setorial de Habitação. A urbanização e integração urbana dos assentamentos precários tornaram-se prioridades da Política Nacional de Habitação (PNH)93, aprovada em 2004, a partir da criação deste Ministério94.

A institucionalização do Ministério das Cidades, seguindo a nova concepção da política habitacional brasileira, destinou recursos federais para os Estados e Municípios realizarem ações de urbanização de assentamentos precários e construção de moradias, sendo um dos focos dessa política a erradicação de palafitas95.

93 _{De acordo com informações obtidas através dos documentos do Ministério das Cidades (BRASIL, 2004), para}

elaborar as políticas a serem implementadas pelo órgão, foram articuladas diversas conferências municipais, estaduais e regionais das cidades em cerca de 3.400 municípios brasileiros, com o objetivo de debater com a população os problemas presentes no cotidiano das cidades e apontar sugestões para a resolução dos mesmos, determinando assim, as diretrizes a serem seguidas pela nova Política Nacional de Habitação. Nessa nova conjuntura, o discurso do governo sobre a questão da habitação revela a preocupação com a necessidade de integralidade das políticas, conforme trecho extraído do documento: “A Política de Habitação se inscreve dentro da concepção de desenvolvimento urbano integrado, onde a habitação não se restringe à casa, incorpora o direito à infra-estrutura, saneamento ambiental, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e serviços urbanos e sociais, buscando garantir o direito à cidade” (BRASIL, 2004, p. 12). O documento da PNH pode ser acessado na íntegra no site do Ministério das Cidades indicado nas referências bibliográficas deste trabalho. Não é objetivo desse trabalho analisar o desenvolvimento do Governo Lula da Silva, mas do ponto de vista da política habitacional, é importante registrar que nos primeiros anos do governo Lula houve grandes expectativas em relação à produção da habitação popular. Isso é tanto verdade, que a professora Ermínia Maricato, uma das maiores estudiosas (e militante) da Reforma Urbana, passou a compor o governo (Ministério das Cidades), chegando a construir propostas importantes que sinalizavam, à época, para uma mudança efetiva nos rumos da política habitacional voltada às classes trabalhadoras. Entretanto, dada as opções políticas e econômicas do governo Lula pelo projeto de natureza neoliberal, a referida professora, saiu do governo em 2005, por falta de compatibilidade com o referido projeto.

94 _{A partir da priorização dos assentamentos precários no âmbito da política federal com a criação do Ministério}

das Cidades, Cardoso, Araújo e Ghilardi (2009) afirmam que: “O conceito de assentamentos precários foi então ampliado, passando a englobar diversas tipologias habitacionais, tendo como características comuns a precariedade das condições de moradia e a sua origem histórica. Definidos como uma categoria abrangente das inúmeras situações de inadequação habitacional e de irregularidade, seja urbanística – quanto ao parcelamento do solo e em relação à edificação, com o descumprimento da legislação de uso e ocupação do solo, seja ambiental – com a ocupação de áreas de risco e de proteção ambiental, seja fundiária – quanto à propriedade da terra” (CARDOSO, ARAÚJO, GHILARDI, 2009, p. 94-95).

95_{A transferência de recursos do governo federal para estados e municípios foi definida a partir das discussões}

ocorridas no Conselho das Cidades e nas Conferências das Cidades (nos três níveis de governo). Através da criação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), mediante lei federal 11.124 de 16 de junho de 2005, foi previsto o repasse de recursos não onerosos para estados e municípios para a implementação de projetos habitacionais. No entanto, há uma exigência de criação pelos estados e municípios de Fundos, Conselhos e Planos de Habitação (HOLANDA, 2011).

Destaca-se no âmbito de desenvolvimento institucional do governo Lula, através da Secretaria Nacional de Habitação (SNH), a capacitação técnica dos municípios, estados e Distrito Federal para a formulação e implementação dos Planos Locais de Habitação de Interesse Social – PLHIS, de acordo com as diretrizes e objetivos da PNH. Para o Ministério das Cidades, a articulação entre as diversas esferas de poder teve como finalidade fortalecer o setor habitacional dos municípios brasileiros, considerando as especificidades locais.

Desta forma, foi criado o Curso à Distância de Planos Locais de Habitação de Interesse Social (EAD-PLHIS), para desenvolver a capacitação de gestores e agentes envolvidos na política de habitação, através do nivelamento de conceitos, socialização de experiências e de metodologias que pudessem embasar a elaboração dos planos locais de habitação nas diferentes regiões do Brasil como uma das etapas integrantes do conjunto de ações empreendidas pela SNH.

De acordo com as informações obtidas nos documentos do EAD sobre o conceito de assentamentos precários, algumas características apresentadas por Denaldi (2009) foram destacadas para melhor apreensão conceitual, conforme demonstrado no quadro abaixo:

Quadro 1 - Caracterização dos assentamentos precários

CORTIÇOS: são caracterizados pela localização em áreas centrais e pelo acesso mediante pagamento de aluguel; permanecem presentes nas grandes cidades, abrangendo também, a categoria de imóveis abandonados, ocupados por movimentos organizados de moradia, sendo que, nesses casos, não se verifica a relação de aluguel; caracterizada como moradias de um único cômodo, essa tipologia disseminou-se dentro de favelas e loteamentos de periferia e assemelhados, tornando-se parte integrante desses assentamentos.

FAVELAS: caracterizadas originalmente pela forma de acesso à terra, mediante invasão de áreas privadas ou públicas, as favelas evoluíram, ao longo de várias décadas, para uma situação fundiária na qual os moradores conquistaram direitos de posse e/ou de uso das áreas ocupadas. No caso de áreas públicas, trata-se frequentemente de áreas pouco adequadas à urbanização, como áreas públicas de loteamentos, faixas da marinha, margens de rios navegáveis, morros e outras áreas “abandonadas” pelo

mercado, onde não existe registro de propriedade privada;

LOTEAMENTOS IRREGULARES: apesar de irregulares e precários, os loteamentos periféricos de moradores de baixa renda caracterizam-se pelo traçado regular de sistema viário e pela divisão de lotes, o que facilita as intervenções de complementação da infraestrutura urbana; muitos loteamentos são abertos em áreas griladas, o que os coloca em situação semelhante a das favelas resultadas de processos de invasão organizada, ou seja, existe alguma regularidade no traçado urbano e os moradores pagaram pelo lote ou pela moradia, mas não têm direito de propriedade, à exceção dos casos em que tenham conseguido esse direito mediante ação de usocapião ou quando se trata de área pública;

CONJUNTOS HABITACIONAIS DEGRADADOS: produzidos pelo poder público, que se acham em situação de irregularidade ou de degradação, demandando ações de reabilitação e adequação. Implantados em áreas de propriedade pública que se encontram parcialmente ocupadas por favelas, gerando dificuldades para a instalação e manutenção de infraestrutura urbana, bem como para a regularização fundiária; apresentam execução incompleta da infraestrutura urbana, problemas de gestão coletiva dos espaços comuns, falta de regularização fundiária e de acompanhamento da comunidade, pelo poder público, nas etapas posteriores à implantação; Edifícios (e unidades habitacionais) insalubres e/ou que apresentam problemas de risco;

Fonte: DENALDI, 2009, p. 107-111.

É importante destacar que, dentro da literatura consultada sobre assentamentos precários, os documentos do Ministério das Cidades apresentam em seu escopo a tipologia de palafitas inserida no contexto de favelas, conforme demonstrado por Denaldi (2009, p. 2, grifo nosso): “a nomenclatura „favela‟ além de estigmatizada, não é utilizada em todas as regiões do Brasil, em que é substituída por outras, como mocambo, palafita, invasão, comunidade, vila, núcleo [...]”. Esta observação torna-se relevante para esclarecer o uso do termo favela empregado nesta dissertação em relação à Vila da Barca96.

Para situar as ações que deveriam ser realizadas nos assentamentos precários, dependendo do grau de inadequação apresentado pelos mesmos, o Ministério das Cidades buscou elencar critérios em relação à situação física e ambiental do conjunto de assentamentos que pudessem identificar quais as intervenções necessárias para cada tipologia discutida anteriormente. Desta forma, a recomendação é que a classificação seja feita da seguinte forma: consolidados, consolidáveis e não consolidáveis, como demonstrado a seguir:

Quadro 2 - Classificação dos assentamentos precários

CONSOLIDADOS: são assentamentos já integrados urbanisticamente e dotados de infraestrutura básica. Não são necessárias intervenções físicas que alterem sua morfologia (reparcelamento de lotes, redefinição de sistema viário), ou mesmo a execução de obras de infraestrutura básica. Os assentamentos podem, porém, não estar regularizados e sua população pode apresentar demandas específicas por programas de pós-ocupação, sociais e equipamentos e serviços públicos.

CONSOLIDÁVEIS: o núcleo consolidável é aquele que apresenta condições favoráveis de recuperação urbanística e ambiental e de reordenamento urbano (abertura ou readequação de sistema viário, implantação de infraestrutura básica, regularização urbanística do parcelamento do solo), com ou sem necessidade de remoção (reassentamento) de parte das famílias moradoras. Esta remoção pode ser necessária para eliminar situações de risco, promover o desadensamento, executar intervenções urbanas ou, ainda, em função de

96

A partir do debate atual embasado pela literatura governamental, a Vila da Barca insere-se como área de favela por expressar as principais características que definem o processo de favelização. Contudo, dadas as características particulares da região Amazônica, em Belém, as áreas de ocupação são historicamente conhecidas como “baixadas”, conforme será visto posteriormente.

restrições legais à ocupação.

NÃO CONSOLIDÁVEIS: é o núcleo que não apresenta condições de recuperação urbanística e ambiental e de reordenamento urbano. Trata-se de núcleos comprometidos por situações de risco e insalubridade não solucionáveis, como, por exemplo, os que se localizam sobre aterro sanitário, oleoduto, sistema viário estrutural da cidade, áreas de risco, de preservação ambiental e non aedificandi. Os núcleos não consolidáveis são objetos de intervenção do tipo “remoção” e reassentamento em novas áreas.

Fonte: DENALDI, 2009, p. 112-113.

Quanto ao tipo de intervenção física que deveria ser realizada, o governo federal recomendou que o diagnóstico do PLHIS registrasse as melhorias já recebidas pelos assentamentos, dado que, especialmente a partir da pressão popular pela urbanização de favelas, os governos municipais já haviam promovido algumas ações neste sentido, seja a partir de uma intervenção ampliada ou mais localizada e pontual. De acordo com Denaldi (2009, p. 114): “Essa informação é importante para definir o grau de consolidação do assentamento e estimar o volume de recursos necessários para promover sua integração”.

Quadro 3 - Classificação dos assentamentos precários com relação às intervenções realizadas URBANIZADOS: assentamentos onde já foram totalmente concluídos os seguintes serviços de urbanização: reparcelamento do solo (divisão em lotes, definição do sistema viário e de áreas livres e institucionais), infraestrutura básica (rede oficial de coleta de esgotos; rede de abastecimento de água com ligações domiciliares; sistema de drenagem das águas pluviais; abertura, consolidação e pavimentação do sistema viário; rede de energia elétrica com ligações domiciliares), obras de geotecnia necessárias para a consolidação geotécnica e eliminação de eventuais situações de risco.

URBANIZADOS PARCIALMENTE: assentamentos onde tenham sido executados alguns serviços, como redes de água e esgoto; que apresentem um setor claramente definido espacialmente ou onde já tenham sido totalmente concluídos os serviços de urbanização, descritos no item anterior e, no restante do assentamento, não existam obras de urbanização em andamento.

EM PROCESSO DE URBANIZAÇÃO: assentamentos onde estejam sendo realizadas obras de urbanização.

EM PROCESSO DE REASSENTAMENTO: assentamentos não consolidáveis, cujos domicílios já estejam sendo reassentados para outras áreas, ou onde estejam em andamento obras nas áreas de destino dos moradores.

COM INTERVENÇÕES PONTUAIS (MELHORIAS): assentamentos, consolidáveis ou não, onde tenham sido realizadas uma ou mais das seguintes obras: redes de água, esgotos, obras de drenagem, de contenção ou intervenções no sistema viário (escadarias, vielas). Essas obras podem ou não estar inseridas num plano global de intervenção, determinado por um projeto completo de urbanização.

SEM INTERVENÇÃO: assentamentos onde não tenha havido nenhuma intervenção quanto à realização de obras de infraestrutura, saneamento e outras específicas.

Ainda sobre o conjunto de orientações do governo federal para os estados e municípios elaborarem os PLHIS, a partir da identificação de vários fatores articulados que caracterizam os assentamentos precários, a SNH indicou uma categorização dos tipos de intervenções que podem ser realizadas, assim definidos: urbanização (simples), urbanização (complexa), reassentamento (ou realocação) e remanejamento (ou relocação), conforme demonstrado no próximo quadro:

Quadro 4 - Tipos de intervenção

Fonte: DENALDI, 2009, p. 115-116.

Tendo em vista as classificações definidas pela SNH em relação aos assentamentos precários e às estratégias de operações urbanísticas, é possível afirmar que a Vila da Barca apresenta características de um assentamento consolidável, ou seja, com probabilidade de recuperação urbanística e ambiental, em processo de urbanização, sendo esta do tipo complexa e articulada ao remanejamento (ou relocação), pois como ressalta Denaldi (2009) um mesmo assentamento pode precisar de mais de um tipo de intervenção.

As ações urbanísticas realizadas por governos estaduais e municipais com recursos federais apontam na atualidade para uma nova tendência de urbanização de favelas em áreas Urbanização: A urbanização viabiliza a consolidação do assentamento com a manutenção total ou parcial da população no local. Compreende abertura, readequação ou consolidação de sistema viário, implantação de infraestrutura completa, reparcelamento do solo (quando couber), regularização fundiária e, quando necessário, a execução de obras de consolidação geotécnica, a construção de equipamentos sociais e a promoção de melhorias habitacionais.

Simples: Compreende a intervenção em assentamentos que possuem baixa ou média densidade, traçado regular, não apresentam necessidade de realização de obras complexas de infraestrutura urbana, consolidação geotécnica e drenagem e apresentam índice baixo de remoções (até 5%).

Complexa: Compreende a intervenção em assentamentos com alto grau de densidade, em geral do tipo aglomerado, com alto índice de remoções, que não apresentam traçado regular e/ou possuem a necessidade de realização de complexas obras geotécnicas ou de drenagem urbana, como canalização de córregos, contenção de encostas e “criação de solo”.

Remanejamento (relocação): Trata-se da reconstrução da unidade no mesmo perímetro da favela ou do assentamento precário que está sendo objeto de urbanização. A população é mantida no local após a substituição das moradias e do tecido urbano. É o caso, por exemplo, de áreas que necessitam de troca de solo ou aterro. Na maioria das vezes, a solução é a remoção temporária das famílias para execução de obras de infraestrutura e construção de novas moradias. A intervenção, nesse caso, também envolve a abertura de sistema viário, implantação de infraestrutura completa, parcelamento do solo, construção de equipamentos (quando necessária) e regularização fundiária.

Reassentamento (realocação): Compreende a remoção para outro terreno, fora do perímetro da área de intervenção. Trata-se da produção de novas moradias de diferentes tipos (apartamentos, habitações evolutivas, lotes urbanizados) destinadas aos moradores removidos dos assentamentos precários consolidáveis ou não consolidáveis.

de ocupação urbana, substituindo os históricos programas governamentais de remoção que as consideravam focos de epidemias. Atualmente, as políticas voltadas para o enfrentamento do problema habitacional em assentamentos precários caracterizam-se pelas ações urbanísticas e

de melhoramentos nos assentamentos sem a retirada da população. Essa informação é confirmada nos documentos do Ministério das Cidades, que tem como uma de suas diretrizes:

A garantia do principio da função social da propriedade estabelecido na Constituição e no Estatuto da Cidade, respeitando-se o direito da população de permanecer nas áreas ocupadas por assentamentos precários ou em áreas próximas, que estejam adequadas ambiental e socialmente, preservando seus vínculos sociais com o território, o entorno e sua inserção na estrutura urbana, considerando a viabilidade econômico-financeira das intervenções (BRASIL, 2004, p. 27, grifo nosso).

Sobre a intervenção estatal nas favelas, Rodrigues (2003) demonstra que esta se realiza a partir de duas propostas básicas: a erradicação da favela, cuja principal característica é a remoção dos moradores e a liberação da área para outros usos. Neste caso, as favelas são vistas como um obstáculo para o preço do solo, pois tendem a desvalorizar os terrenos próximos. Assim, removê-las também implica em afastar os moradores pobres da área para locais mais distantes.

A segunda possibilidade, e a mais implementada nos últimos anos, é a permanência da

favela e de seus moradores, eliminando sua aparência, urbanizando e melhorando a questão de infraestrutura com serviços de água, luz, esgoto sanitário, etc. A legalidade do assentamento passa também a compor o quadro de urbanização. Para a autora, ambas as formas de intervenção modificam o preço da terra nas imediações devido à valorização dos terrenos em decorrência das melhorias realizadas.

A literatura sobre a questão da urbanização de assentamentos precários demonstra que, historicamente, a população moradora de favelas era removida para outras áreas, sendo grande a resistência por parte das famílias, que tinham suas condições de vida ainda mais desestruturadas pela mudança de ambiente. Após intensos conflitos relacionados às experiências de remoção marcadas por meios violentos, essa prática tornou-se contestada, inclusive internacionalmente, e o modelo de intervenção adotado passou a ser pensado na urbanização e melhorias nas áreas onde a população já é residente.

Os programas habitacionais financiados pelas instituições multilaterais como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) passaram a ser reorientados, conforme visto anteriormente, a partir da I Conferência do Habitat, realizada em Vancouver

em 1976, quando é apresentada a experiência de remoção de favelas no Brasil (CARDOSO, 2007). Dado o insucesso dos programas de remoção de favelas, foram adotadas ações