A análise dos pareceres prévios conclusivos consiste em duas análises, a primeira com 60 pareceres, evidencia: tempo de emissão dos pareceres prévios conclusivos; decisões do TCM-CE e da Procuradoria de Contas; número de contas encaminhadas tempestivamente; e relação de municípios com o total de contas encaminhadas tempestivamente.
A segunda análise, com os 55 pareceres prévios conclusivos, evidencia a citação da própria LRF como instrumento de apreciação e a evidenciação de artigos da LRF nos pareceres prévios conclusivos.
4.3.1 Análise de Prazo de Pareceres, Grau de Aprovação de Contas e Cumprimento de Prazos
Dos 60 pareceres prévios conclusivos analisados, a média municipal para emissão desses pareceres ficou em 2,62 anos. Municípios como Aquiraz, Euzébio, Fortaleza, Itaitinga, Pindoretama e São Gonçalo do Amarante passaram da média encontrada nos municípios da Região Metropolitana de Fortaleza, no período de 2001 a 2004. O gráfico 1 retrata a média que essas Contas de Governo tiveram para terem os seus pareceres emitidos.
Gráfico 1 – Tempo Médio de Emissão de Pareceres Prévios Conclusivos
Fonte: Elaborado pelo Autor (2013).
Há uma desobediência ao artigo 57 da LRF quando se entende que o parecer prévio conclusivo deve ser elaborado em 60 dias a partir do recebimento das prestações de contas. O mesmo artigo permite outro prazo para emissão de pareceres estipulado na Constituição Estadual ou Lei Orgânica. A Lei Orgânica do TCM-CE em seu artigo 6º dilata o prazo de 60 dias para 12 meses. Todavia, a desobediência ainda permanece, pois o tempo de emissão de pareceres permanece bem superior ao determinado nas leis.
O TCM-CE, ao apreciar as 60 prestações de contas enviadas para auxiliar os julgamentos feitos pelas casas legislativas, pronunciou três tipos de pareceres prévios conclusivos: favorável, desfavorável e pelo arquivamento.
O TCM-CE com base no artigo 1º inciso I da Lei Orgânica, dos 60 pareceres prévios conclusivos emitidos, resultou em 58,33% das Contas de Governo com pareceres favoráveis à aprovação, 33,33% das Contas de Governo com pareceres desfavoráveis à aprovação e 8,33% das Contas de Governo com recomendação para arquivamento em virtude do falecimento do gestor do município (Tabela 01).
Tabela 1 – Decisões do TCM-CE e da Procuradoria de Contas
Municípios Tribunal Procuradoria
Favorável Desfavorável Arquivamento Aprovação Desaprovação Arquivamento
Aquiraz 4 - - 4 - - Cascavel 2 2 - 1 3 - Caucaia 1 1 2 2 1 1 Chorozinho 3 1 - 2 2 - Euzébio 4 - - 2 2 - Fortaleza 2 2 - 1 3 - Guaiuba 4 - - - 4 - Horizonte 2 2 - 1 3 - Itaitinga 1 3 - - 4 - Maracanaú 4 - - 4 - - Maranguape 3 1 - 3 1 - Pacajus - 1 3 - 2 2 Pacatuba 3 1 - 2 2 - Pindoretama 2 2 - 1 3 - São Gonçalo do Amarante - 4 - - 4 - Total (%) 35 (58,33%) 20 (33,33%) 5 (8,33%) 23 (38,33%) 34 (56,67%) 3 (5%) Fonte: Elaborado pelo Autor (2013).
A procuradoria de contas ou Ministério Público Especial, detentora da missão de guarda da Lei e fiscal de sua execução, sendo parte da estrutura administrativa do Tribunal e atribuída de posicionar-se de forma opinativa como favorável ou desfavorável para as aprovações de contas, opinou com um quantitativo bem menor em relação às decisões favoráveis para a emissão dos pareceres prévios conclusivos pelo TCM-CE. A procuradoria pronunciou-se para aprovação das contas 38,33%, resultando em uma diferença de 20% dos pareceres que foram aprovados pelo TCM-CE.
Quanto ao posicionamento para as desaprovações o resultado encontrado foi de 56,67% para as reprovações das contas, bem superior ao emitido pelo Tribunal, resultado encontrado de somente 33,33%.
Deveria haver uma diferença mínima nas recomendações da procuradoria e nas decisões dos conselheiros de contas, porém, não houve. A divergência de 14 pareceres considerados como reprovadores de contas pela procuradoria, fez com que os conselheiros emitissem 12 pareceres favoráveis. Com esta divergência de 12 pareceres a menor, percebe-se uma diferença quanto às aprovações de contas entre o Tribunal e o Ministério Público.
Dos 15 municípios analisados, somente 04 municípios (Aquiraz, Euzébio, Guaiuba e Maracanaú) tiveram todas as suas contas favoráveis e apenas 02 municípios
(Pacajus e São Gonçalo do Amarante) não conseguiram ter nenhuma de suas contas favoráveis ao longo do período analisado. A Tabela 2 apresenta este percentual de grau de aprovação de contas.
Tabela 2 – Grau de Aprovação de Contas ao Longo de Todo o Período por Município
Número de Contas Anuais
Aprovadas Quantidade de Municípios Percentual (%)
4 anos 04 26,67%
3 anos 03 20,00%
2 anos 04 26,67%
1 ano 02 13,33%
0 ano 02 13,33%
Fonte: Elaborado pelo Autor (2013).
Quanto ao prazo determinado na Constituição Estadual do Ceará de 1989 em seu art.42, § 4°, as prestações de contas conseguiram serem enviadas no tempo devido, 10de abril do exercício seguinte referente às contas a serem apreciadas, 53 prestações de contas, alcançando um percentual de 88,33% no universo das contas.
Das 07 prestações de contas restantes, somente 01 prestação de conta não chegou no tempo devido. Contudo, 06 prestações de contas não tiveram em seus pareceres menção de que elas chegaram ou não em tempo oportuno e, assim, cumprissem o prazo constitucional, representando 10% das contas analisadas (TABELA 3).
Tabela 3 – Prestações de Contas Encaminhadas Tempestivamente
Prazos Quantidades Percentual (%)
Cumpriu 53 88,33
Não Cumpriu 01 1,67
Não Faz Menção 06 10
Total 60 100
Fonte: Elaborado pelo Autor (2013).
A Tabela 4 demonstra a quantidade dos municípios que conseguiram durante o período analisado ter todas as suas contas enviadas no tempo determinado, 09 municípios, alcançaram um percentual de 60,00%, isto é bem representativo.
Tabela 4 – Municípios com o Total de Prestações de Contas Encaminhadas Tempestivamente
Municípios Prestações de Contas Percentual (%)
09 04 60,00
05 03 33,33
01 02 6,67
Total - 100,00
Fonte: Elaborado pelo Autor (2013).
O resultado não foi melhor, por que umas das contas de 05 municípios, não tiveram em seus pareceres menção de que elas chegaram no tempo devido, com exceção do município de Maracanaú no ano de 2001. Apenas o município de Pacajus teve 02 de suas prestações de contas encaminhadas no prazo ao Tribunal.
4.3.2 Análise da Utilização da LRF
Nesta segunda análise os resultados encontrados não são obtidos dos 60 pareceres prévios conclusivos, tendo em vista que 05 deles foram arquivados, logo, utiliza-se 55 pareceres prévios conclusivos para análise.
Dos 55 pareceres, são encontrados em 41 deles, os conselheiros fazendo referência que a LRF seria um instrumento de aferição para a tomada de decisão do Tribunal ao analisar as Contas de Governo dos municípios pesquisados.
Nas primeiras páginas dos pareceres emitidos pelo TCM-CE fica evidenciada a utilização da LRF, como também de outras leis como a Constituição Federal de 1988 e Estadual de 1989, a Lei Federal nº 4.320/64 e as Instruções Normativas do TCM – CE para uma apreciação de forma igualitária para todos os municípios.
É importante esse destaque, pois pessoas que tenham interesse em pesquisar esses pareceres, terão um norte de saber como é a forma de apreciação que as pessoas incumbidas por tal ofício o fazem.
A Tabela 5 evidencia os municípios que tiveram os seus pareceres de forma expressiva a citação da LRF como lei para analisá-los. Dos 55 pareceres analisados 42 pareceres (76,36%) fazem referência explícita à utilização da LRF.
Os conselheiros que apreciaram os municípios de Cascavel, Guaiuba e São Gonçalo do Amarante deixaram bem transparente a utilização da lei como instrumento balizador.
Tabela 5 – Referência da Utilização da LRF
Municípios Anos Total
2001 2002 2003 2004 Aquiraz x - x x 03 Cascavel x x x x 04 Caucaia x - - x 02 Chorozinho - x x x 03 Euzébio - x x x 03 Fortaleza - x - x 02 Guaiuba x x x x 04 Horizonte - x x x 03 Itaitinga - - x x 02 Maracanaú x - x - 02 Maranguape x x x x 04 Pacajus - - - - 00 Pacatuba x x x 03 Pindoretama x - - x 02
São Gonçalo do Amarante x x x x 04
Total 08 09 11 13 41
Fonte: Elaborado pelo Autor (2013).
Percebe-se uma evolução das citações de utilização da LRF como instrumento apreciatório nos pareceres prévios conclusivos. Chegando ao ano de 2004 com 13 municípios do total de 15, faltando apenas os municípios de Maracanaú e Pacajus que não fazem a devida referência (GRÁFICO 2).
Gráfico 02 – Evolução da Referência da Utilização da LRF nos Pareceres Prévios Conclusivos
Fonte: Elaborado pelo Autor (2013).
Ao ler os pareceres e identificar a LRF como instrumento apreciatório, resulta em evidências da própria lei, neste caso são evidenciados 29 itens, sendo vários artigos com diversos incisos e alíneas. A Tabela 6 retrata o quantitativo de citações dos dispositivos encontrados.
Tabela 6 – Citações de Artigos da LRF nos Pareceres Prévios Conclusivos
Artigo 2001 2002 Ano 2003 2004 Total
8º. 10 07 10 14 41 (14,44%) 20. III, b 08 08 11 11 38 (13,38%) 72. 14 12 12 - 38 (13,38%) 19. III 11 06 10 09 36 (12,68%) 5º. III, b - 05 06 11 22 (7,75%) 56. 09 06 02 03 20 (7,04%) 52. 07 05 02 02 16 (5,63%) 42. 01 - - 14 15 (5,28%) 20 03 02 01 02 08 (2,82%) 54. 04 03 - - 07 (2,46%) 11. 01 02 02 - 05 (1,76%) 55. § 2º - 03 02 - 05 (1,76%) 18. § 1º 04 - - - 04 (1,41%) 55. 03 - - 01 04 (1,41%) 5º - 02 02 - 04 (1,41%) 53. 03 - - - 03 (1,06%) 18. 02 01 - - 03 (1,06%) 54. I, § único - 01 - 02 03 (1,06%) 5º. III - 01 - 01 02 (0,007%) 2º. IV, c - 01 - - 01 (0,004%) 4º. - 01 - - 01 (0,004%) 14. II - 01 - - 01 (0,004%) 20. III - 01 01 (0,004%) 5º. II - - 01 01 (0,004%) 14. § 1º - - - 01 01 (0,004%) 43. §§ 1º e 2º - - 01 - 01 (0,004%) 54. II - 01 - - 01 (0,004%) 59. §1º, II - - - 01 01 (0,004%) 62. 01 - - - 01 (0,004%) Total 81 (28,52%) 69 (24,30%) 62 (21,83%) 72 (25,35%) 284 (100%) Fonte: Elaborado pelo Autor (2013).
A Tabela 6 demonstra uma redução das citações de artigos no ano de 2002 e 2003, com um aumento no ano de 2004. A justificativa encontrada é que além de alguns artigos deixarem de serem citados, o ano de 2004 corresponde ao fim de um mandato de gestão. O artigo 42 representa 5,28% dos artigos citados. Este artigo determina que os gestores devem preocupar-se com as disponibilidades financeiras e promover a continuidade para a próxima gestão sem deixar prejuízos financeiros para o próximo gestor. Como o ano de 2004 corresponde ao fim da gestão do período de 2001 a 2004, comprova-se a citação do artigo 42 em 14 pareceres prévios conclusivos do ano de 2004, exceto no parecer do município de Pindoretama, apesar de ser analisado o assunto do artigo sem a citação dele. O mesmo artigo foi citado no ano de 2001 em um único parecer, e não mais citado nos demais anos que se seguem, exceto 2004. A citação do artigo 42 da LRF deveria ser demonstrada em todos os anos, a fim de orientar o gestor a não assumir compromissos, mesmo em sua gestão, que comprometam os exercícios seguintes.
Outro fator que reduziu a citação de artigos da LRF, no ano de 2004, apesar do aumento verificado pelo artigo 42, foi a não citação do artigo 72, que trata de limites a serem atendidos com despesa de serviços de terceiros e que deveria ser obedecido ate 03 (três) anos após a promulgação da lei, sendo válido para os anos de 2001 a 2003.
O artigo mais citado na análise dos pareceres foi o 8º, com 41 citações, representando 14,44% das citações de artigos, o qual trata do estabelecimento de programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso feito pelo Poder Executivo. Esta freqüente referência ao artigo demonstra a exigência de uma gestão planejada por parte do controle. Outros artigos bastante citados foram os que tratam do limite de despesa com pessoal nos municípios: artigos 19 inciso III e 20 inciso III alínea b, com 13,38% e 12,68% das citações, respectivamente.
5 CONCLUSÃO
O TCM-CE emite pareceres prévios conclusivos referente à apreciação das Contas de Governo dos Prefeitos municipais. Para tanto, utiliza-se de diversas legislações para tal fim. Entre estas está a LRF que concede novas competências para os tribunais exercerem o seu ofício.
Intentou-se neste trabalho, encontrar a utilização da LRF nos pareceres emitidos pelo referido Tribunal. No que foi apresentado no resultado da pesquisa, seguem-se algumas considerações.
De acordo com o exame dos pareceres prévios conclusivos, percebeu-se que o TCM-CE tem utilizado a LRF para fins de apreciação das Contas de Governo dos Prefeitos da Região Metropolitana de Fortaleza, sendo explicitado nos próprios pareceres que esta lei serve para uma apreciação das referidas contas de forma isonômica.
Quanto ao cumprimento do prazo de encaminhamento das prestações de contas ao Tribunal, a Tabela 3 mostra um percentual bem significativo de que elas chegam ao tempo devido para serem apreciadas e promover feedback das gestões aos gestores e a sociedade. Todavia, não existe contrapartida pelo mesmo em fornecer no prazo o parecer prévio conclusivo destas contas, infringindo os dispositivos legais quanto ao prazo para a emissão daqueles, conforme demonstrado no Gráfico 1. O tempo de emissão chega a acontecer no fim de gestão dos Prefeitos, esperando, ainda, pelo julgamento das Câmaras Municipais, inviabilizando o poder de julgamento da população para fins eleitorais, promovendo a reeleição de gestores improbos.
Analisando o quantitativo de emissão de pareceres prévios conclusivos expedidos pelo TCM-CE pela aprovação de contas, surge uma desarmonia entre as decisões dos conselheiros de contas e da procuradoria de contas. Das recomendações da procuradoria para desaprovação, 14 pareceres desfavoráveis tornaram-se em 12 pareceres favoráveis. A procuradoria de contas tem em suas decisões um caráter opinativo, demonstrando o seu posicionamento, apesar dos conselheiros poderem considerarem ou não o posicionamento dos procuradores.
Com essas considerações, recomendam-se futuras pesquisas com o intento de descobrir se o tempo de emissão dos pareceres prévios conclusivos reduziu, a fim de chegar ao tempo determinado em lei, outrossim, pesquisas com uma amostragem maior para comparar as médias municipais de diversas regiões do estado, considerando o porte de cada
município, se isso interfere no tempo de emissão dos pareceres, de forma a exigir deste órgão de controle externo maior celeridade para que a sociedade tome causa, de forma tempestiva, dos seus representantes.
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