2.1.3.1.
Abordagem por propriedades
A doutrina alemã costumava destacar diversas características dos investimentos em infraestrutura, o que fez com que não houvesse uma unanimidade com relação às suas propriedades, conforme já destacado. Egon Tuchtfeldt48 compilou as sete principais: a) função básica; b) efeitos externos; c) indivisibilidade; d) grandes projetos com longos períodos de amortização e vida útil; e) falta de rentabilidade; f) falha do mecanismo de preço49; g) investimento público. Entretanto, os próprios autores alemães entendem que é difícil encontrar um norte geral para as infraestruturas, tendo em vista as suas peculiaridades. Em geral, as propriedades mais sublinhadas são as técnicas, econômicas e institucionais50, as quais orientarão a sistematização realizada neste capítulo.
Gianpiero Torrisi51, nessa esteira, traz uma subclassificação das infraestruturas nas seguintes categorias, trazendo consigo diversas propriedades: (i) institucional, pessoal, material e imaterial; (ii) econômica e social; (iii) nucleares (core) e não nucleares, básicas e complementares, de rede, de núcleo e territoriais. Ou seja, há uma análise das infraestruturas em razão das propriedades (ou funções) assumidas dentro da sociedade em cada âmbito de análise específico.
Walter Buhr52 explica – com base no conceito extraído do desenvolvimento dos estudos de Reimut Jochimsen53 – o que seriam as chamadas “infraestruturas
48 Infrastrukturinvestitionen..., p. 128-129.
49 Cf. JOCHIMSEN,Reimut; GUSTAFSSON, K. Infrastruktur…, p. 41. 50 Cf. STOHLER,Jacques. Zur rationale..., p. 17.
51 Public infrastructure…, p. 10. 52 What is…, p. 4-5, 21.
53 Theorie..., p. 117: “A infraestrutura institucional inclui as normas construídas e positivadas, as instituições
e os procedimentos na sua ‘realidade constitucional’, na medida em que o nível do atual tratamento equânime é correspondente às iguais condições econômicas com a exclusão das influências metaeconômicas” (tradução nossa do original: „Die institutionelle Infrastruktur umfaßt die gewachsenen und gesetzten Normen, Einrichtungen und Verfahrensweisen in ihrer ‚Verfassungswirklichkeit’, insoweit sie den Grad der
institucionais”. Corresponderiam às regras e aos procedimentos que garantiriam a concreção de normas pelo Estado, principalmente pela codificação – como a Grundgesetz (GG) alemã –, regulação e distribuição das obrigações estatais, por meio da qual também seriam estabelecidos os princípios econômicos. Ou seja, é ela quem define a base para o planejamento dos agentes econômicos54.
Esse tipo de aproximação não será analisado nesse trabalho, até porque vislumbramos que não seria tecnicamente correto imprimir-lhe característica de infraestrutura, mas sim de ordenamento jurídico. É concebido que o Estado é o responsável por manter essa denominada “infraestrutura institucional”, a qual servirá justamente de sustentáculo para as políticas públicas e o controle jurídico da sua execução, seja pelo Estado, seja por particulares. Entretanto, incluí-la na análise de infraestrutura seria praticamente abarcar toda a teoria do direito dentro do objeto metodológico.
Um segundo tipo, chamado de “infraestrutura pessoal” é relacionado com a População Economicamente Ativa (PEA) e com seu grau de educação e qualificação profissional55. Esse aspecto de capital humano também não será abordado, por se entender que é mais afeto à ciência da administração e de gestão de pessoas, não servindo propriamente para o conceito de infraestrutura.
Resta, portanto, a análise da terceira propriedade proposta dentro dessa categoria: a “infraestrutura material”. O primeiro conceito de infraestrutura material foi visualizado por Reimut Jochimsen56, conforme transcrito abaixo, e posteriormente desenvolvido e ampliado por Walter Buhr57:
Neste trabalho, sob o conceito de infraestrutura material, 1) ela pode ser compreendida como a totalidade das instalações, equipamentos e recursos em uma economia, servindo como fornecedora de energia, serviços de transporte e tatsächlichen Gleichbehandlung gleicher wirtschaftlicher Gegebenheiten unter Aussschluß von ‚metaökonomischen’ Einflüssen betrifft“).
54 Cf. TORRISI,Gianpiero. Public infrastructure…, p. 12. 55 What is…, p. 6-7.
56 Theorie…, p. 103, tradução nossa do original: „Unter materieller Infrastruktur wird in dieser Arbeit 1. die
Gesamtheit aller Anlagen, Ausrüstungen und Betriebsmittel in einer Volkswirtschaft verstanden, die zur Energieversorgung, Verkehrsbedienung und Telekommunikation dienen; hinzu kommen 2. die Bauten usw. zur Konservierung der natürlichen Ressourcen und Verkehrswege im weitesten Sinne und 3. die Gebäude und Einrichtungen der staatlichen Verwaltung, des Erziehungs- und Forschungs- sowie des Gesundheits- und Fürsorgewesens”.
57 Cf. BUHR,Walter. What is…, p. 8: “[…] bens de capital na forma de transporte, educação e instalações
para a saúde, equipamentos de energia e fornecimento de água, instalações para esgotamento, coleta de lixo e despoluição do ar, construção civil e conjuntos habitacionais, instalações para fins administrativos e para a conservação dos recursos naturais […]” (tradução nossa do original: “[...] capital goods in the form of transportation, education, and health facilities, equipment of energy and water provision, facilities for sewage, garbage disposal, and air purification, building and housing stock, facilities for administrative purposes and for the conservation of natural resources […]”).
telecomunicações; adicionando-se 2) as estruturas etc. para a conservação de recursos naturais e as rotas de transporte, no sentido mais amplo possível, e 3) as construções e instalações da Administração Pública, tais como educação e pesquisa, bem como de saúde e assistência social.
Guardados alguns ajustes, pode-se aproximar essa concepção da classificação de infraestrutura econômica, vista mais adiante58, excluindo-se alguns exemplos. Aproximadamente a esse conceito, Ana Elisa Périco59 traz uma classificação doutrinária no sentido de dividi-lo em infraestruturas institucionais (com o sentido já assinalado),
infraestrutura produtiva (voltada às empresas, a que estaria mais próxima das
infraestruturas materiais) e infraestrutura social (voltada à população, apesar de considerar educação, saúde e esporte nesse conceito).
As infraestruturas materiais são qualificadas como aquelas que (i) cumprem as necessidades sociais e (ii) são objeto de produção em massa. No primeiro caso, a seguinte ilustração é esclarecedora: a necessidade humana de ingerir água potável é satisfeita pelas infraestruturas relacionadas à sua distribuição à população; é dizer, a infraestrutura material satisfaz as necessidades físicas e sociais da população. Outras necessidades – econômicas –, como o uso da água para fins industriais, agrícolas ou energéticos, também podem ser levantadas. A necessidade de que haja luz impulsiona as infraestruturas para a distribuição de gás e eletricidade; na questão da mobilidade, sobretudo para o mercado60, para as infraestruturas de transporte; a comodidade de uma calefação ou aquecimento justificam as infraestruturas relacionadas ao gás natural, à eletricidade ou à energia nuclear. Em suma, o bom resultado depende justamente da confluência entre o lado da oferta e da demanda – aqui não tomado no seu sentido econômico de mercado61.
Já a segunda característica está relacionada com a não disponibilidade da infraestrutura para o usufruto de um indivíduo apenas, ou seja, por razões econômicas devem ser produzidas para utilização em massa. Os altos custos iniciais normalmente requerem a produção de um alto volume para a infraestrutura62. Segundo nossa opinião,
58 Cf. item 2.5 infra, p. 134.
59 A relação entre as infraestruturas produtivas e o Produto Interno Bruto (PIB) das regiões brasileiras: uma
análise por envoltória de dados. Tese (Doutorado em Engenharia de Produção) – Escola de Engenharia de
São Carlos, Universidade de São Paulo, São Carlos, 2009, p. 28.
60 Cf. MANTOUX,Paul Joseph. A Revolução..., p. 71: “É o desenvolvimento dos transportes que permite ao
produtor aumentar à vontade a extensão de seu mercado, sem outros limites senão os da terra habitada. Não acontecia o mesmo com a antiga indústria. Devido à lentidão do progresso técnico e à dificuldade das comunicações, a produção estava forçosamente limitada pelas conhecidas necessidades do mercado habitual”.
61 Cf. TORRISI,Gianpiero. Public infrastructure…, p. 12-13. 62 Cf. TORRISI,Gianpiero. Public infrastructure…, p. 14.
essa peculiaridade na produção é o que traz o “efeito rede” das infraestruturas, o qual será visto em breve63.
No tocante às propriedades da segunda característica, o critério de apoio a
atividades produtivas ilustra o entendimento sobre infraestrutura econômica64. Cremos que o conceito de atividade produtiva é importante, mas não exclusivo: uma rodovia, por exemplo, pode ser relevante para unir pessoas e permitir que alguém visite sua família ou amigos mais próximos; por conseguinte, é igualmente uma infraestrutura importante sob o ponto de vista social, dado que suporta uma atividade que não é considerada economicamente produtiva, ao menos não para esse agente específico65. Assim, os conceitos de “infraestrutura material” e de “infraestrutura econômica” complementam-se.
Por infraestrutura básica e complementar, entende-se como “básica” aquela relacionada comumente com as infraestruturas econômicas, servindo como sustentáculo de outras atividades. As complementares seriam, por exemplo, os tramways, o abastecimento de água e as redes locais de telefone, ou seja, as relacionadas com outras atividades econômicas – embora não como sustentáculos. E a infraestrutura territorial estaria relacionada com os efeitos na atratividade do território para investimentos66, como no caso dos aeroportos: em virtude do caráter estratégico da infraestrutura aeroportuária, surge o “efeito reputação”67 que se veicula como um elemento “magnético” na atração de
63 Cf. item 2.4.2.1 infra.
64Cf.TORRISI,Gianpiero. Public infrastructure…, p. 15, grifos do autor: “Assim, infraestruturas econômicas
suportam diretamente as atividades produtivas; são elas: estradas, rodovias, aeroportos, transporte marítimo, redes de esgoto, aquedutos, redes para a distribuição de água, redes de gás e de eletricidade, instalações para irrigação e estruturas dedicadas à transferência de ‘commodities’” (tradução nossa do original: “Thus,
economic infrastructures, [sic] directly support productive activities; they are: roads, highways, airports,
naval transport, sewer networks, aqueducts, networks for water distribution, gas networks, electricity networks, irrigation plant and structures dedicated to the commodities transfer”).
65 Cf. TORRISI,Gianpiero. Public infrastructure…, p. 15.
66 Cf. TORRISI, Gianpiero. Public infrastructure…, p. 16. Destacam Carlos Henrique Rossin, Ana Paula
Campelli Forte e Caio Tucunduva Phillippi (Cidades do futuro: monitoramento da sustentabilidade. In: LINS, João; MIRON,Paulo (Coord.). Gestão pública: melhores práticas. São Paulo: Quartier Latin, 2009, p. 297 e
301-302), ao tratarem das chamadas “Cidades do Futuro”, o papel importante do chamado “capital infraestrutural” para a eficiência na prestação dos serviços públicos e solução logística para o aumento populacional, o que fomenta a atração para novos investimentos nesses territórios.
67 Cf. MAZZEO,Giuseppe. Meanings of a territorial infrastructure: the airports. Trimestrale del Laboratorio Territorio Mobilità e Ambiente – TeMALab. v. 4. n. 3. sett. 2011, p. 66-67. O autor ressalta a contribuição –
que pode ser direta ou indireta – dos aeroportos no desenvolvimento das empresas. Por conta disso é que “[a] área ao redor do aeroporto tem uma vantagem em razão do denominado ‘efeito reputação’, pelo qual quanto maior a reputação internacional de um aeroporto, maior ele age como um ímã para as atividades econômicas, muitas vezes avançado em termos de pesquisa e tecnologia aplicada. O efeito parece funcionar também na outra direção; então, a presença de empresas importantes aumenta a reputação e a imagem do aeroporto” (tradução nossa do original: “[t]he area around the airport has an advantage by the so called ‘reputation effect’, for which greater is the international reputation of an airport, the more it acts as a magnet for economic activities, often advanced in terms of research and applied technologies. The effect seems to work also in the other direction; so the presence of important companies increases the reputation and image of the airport”).
empresas. Uma característica adicional interessante apresentada por Walter Buhr68 é a chamada “representação espacial” da infraestrutura, a qual pode possuir um aspecto
horizontal, como nos sistemas pontuais (aeroportos), sistemas pontuais em rede
(eletricidade) e sistemas de rede (ferrovias). Já no aspecto vertical, a infraestrutura pode ser continental (i. e., transnacional), nacional, regional ou local. A Rodovia Pan-Americana, a Ferrovia Norte-Sul, a SP-150 (Rodovia Anchieta) e a RJ-071 (Linha Vermelha) podem ser bons exemplos desses aspectos. Adicionaríamos, também, algumas infraestruturas intercontinentais se agregarmos o conceito de “rede”, na qual seriam incluídos os aeroportos internacionais. Isso ficará mais evidente no estudo do “efeito rede” realizado posteriormente69.
Em síntese, a tabela abaixo indica algumas das três principais propriedades das infraestruturas e suas características, conforme expendido até o momento:
Tabela 1 – Propriedades e características das infraestruturas
Propriedades Características
Técnicas
Provisão em larga escala; divisibilidade limitada (quase-monopólios naturais); alta intensidade de capital; longa durabilidade; pouca substitutibilidade; mobilidade espacial reduzida; restrições na importação; na produção (output), geralmente utilizada como insumo (input); investimentos de instalação de longo prazo; interdependência com os componentes individuais de cada setor, representatividade espacial horizontal e vertical.
Econômicas
Alta proporção de custo fixo; alto risco do investimento; digressão dos custos em razão dos custos fixos e retornos crescentes de escala em operações de larga escala; falha de mercado sob a ótica da oferta (invalidade do princípio da exclusão) e da demanda (número incerto de beneficiários em razão da difusão na utilidade e na falta de rivalidade dos usuários, além de baixa elasticidade da demanda) em alguns casos; efeitos externos (“efeito rede”); investimentos com certa proteção à inflação; fluxo de caixa contínuo; overhead costs dos serviços relacionados; assimetria de informações para os indivíduos definirem a sua necessidade; efeito transbordamento.
Institucionais
Provisão pública de infraestrutura (por razões históricas da administração pública); planejamento governamental (em razão da falta de preços de mercado); provisão privada regulada pelo poder público (em monopólios naturais, por exemplo); serviço público- chave; sujeita a forte atividade regulatória.
Fonte: elaboração própria, com base nos dados de BUHR, Walter. What is…, p. 9-12, 21, WEBER,Barbara; ALFEN,Hans Wilhelm. Infrastructure…, p. 7-8, e STOHLER,Jacques. Zur rationale..., p. 17.
68 What is…, p. 8. 69 Cf. item 2.4.2.1 infra.
Diante das propriedades expostas, o foco maior de análise foi com relação às propriedades técnicas – as econômicas e institucionais serão vistas ao longo desse trabalho.
2.1.3.2.
Abordagem sob a ótica dos bens públicos
A fim de se evitarem confusões conceituais, cumpre salientar, primordialmente, que o conceito de “bens públicos” nessa abordagem não é aquele comumente encontrado na ciência jurídica, sobretudo no direito administrativo, mas sim sob a ótica da teoria dos bens públicos na seara econômica. Isso porque, dentro da seara do direito administrativo, invariavelmente as infraestruturas serão consideradas bens públicos quando estiverem atreladas à prestação de serviços públicos. Diante disso, o regime jurídico preponderante no Brasil para essas situações acabou sendo o do serviço público correlato70.
Ao se analisar a infraestrutura consubstanciada na teoria dos bens públicos, dois conceitos são importantes: o viés público e os bens de capital (publicness e capitalness). Assim, ser um bem de capital é o que separa a infraestrutura (que seria um “estoque variável”) dos bens públicos tradicionais na economia (i. e., “fluxo variável”). Ou seja, a infraestrutura é um custo que não se renova periodicamente, salvo no tocante à sua manutenção e expansão. Já outras atividades não teriam esse condão: um hospital, e. g., requer a contratação constante de médicos, os quais receberão salários mensais, além de ter gastos igualmente correntes com eletricidade, água, limpeza, etc71. Johan Fourie72 ainda expõe que os bens de capital são a contraposição aos bens de consumo: assim, possuiriam “[...] alto custo fixo inicial com manutenção, reposição ou custos de atualização durante um determinado período”.
O viés público, por outro lado, estaria ligado com os conceitos de rivalidade e
excludabilidade, consoante aponta o próprio Johan Fourie73. Nessa esteira, Brett Frischmann74 considera as infraestruturas como recursos partilháveis (sharable) pelo fato de permitirem o acesso a vários usuários ao mesmo tempo. Dessarte, em diferentes graus,
70 Cf. item 2.5.1.1 infra.
71 Cf. FOURIE,Johan. Economic..., p. 531.
72 Economic..., p. 532, tradução nossa do original: “[...] high initial fixed-costs with maintenance,
replacement or upgrading costs over time”.
73 Economic…, p. 531.
74 An economic theory of infrastructure and commons management. Minnesota Law Review. v. 89. 2004-
essa característica pode originar uma infraestrutura não rival, ou seja, a utilização por um indivíduo não restringe o seu uso nem a disponibilidade a terceiros. Diversamente, o bem
rival mitiga, reduz ou inviabiliza o uso daquele bem por terceiro – fato que pode ocorrer em casos de uso extremo da infraestrutura75, acarretando um problema de capacidade76 tendo em mente que a taxa de utilização é variável no tempo e no espaço77. Juntamente, aparece o conceito de excludabilidade: um bem público excludente impede ou exclui o uso de terceiros, o que pode ser feito por meio da cobrança de uma tarifa elevada para a sua utilização, por exemplo. O bem não excludente, por outro lado, não impede o uso de terceiros, seja pela própria natureza do bem, seja por meio de alguma norma que permita a sua livre utilização ou que não defina critérios de excludabilidade (novamente, definindo preços públicos elevados pela sua utilização).
O autor78 ainda expõe alguns exemplos dessa classificação: bens não rivais e não excludentes enquadrar-se-iam na categoria de bens públicos puros. Os bens rivais e não excludentes seriam recursos em um “fundo” comum (common pool resources, ou recursos comuns), como peixes no mar, cuja limitação de acesso é difícil de estabelecer. Os bens não rivais e excludentes seriam os bens tarifados (toll goods), representados pelos monopólios naturais; e os bens rivais e excludentes, por fim, remeteriam aos bens privados puros. No tocante ao consumo, os bens públicos puros seriam não rivais, diferentemente dos bens privados, que seriam rivais79. E, convém ressaltar, não são todas as infraestruturas que são não excludentes e não rivais: há aquelas que são bens privados e bens de clube, ou seja, são bens não rivais, mas exclusivos, como em caso de ferrovias particulares80.
75 Cf. MANKIW,Nicholas Gregory. Introdução à economia. 3. ed. Tradução de Allan Vidigal Hastings. São
Paulo: South-Western Cengage Learning, 2008, p. 233: “As estradas podem ser bens públicos ou recursos comuns. Se uma estrada não está congestionada, o uso dela por alguém não afeta as demais pessoas. Neste caso, o uso não é rival e a estrada é um bem público. Mas, se a estrada está congestionada, então seu uso resulta numa externalidade negativa. Quando alguém dirige nessa estrada, ela se torna ainda mais congestionada e as outras pessoas precisam dirigir mais devagar. Neste caso, a estrada é um recurso comum”. Cf., outrossim, BRACONIER, Henrik; PISU, Mauro; BLOCH, Debra. The performance of road transport infrastructure and its links to policies. OECD Economics Department Working Papers. n. 1016. [Paris]: OECD Publishing, 2013, p. 8: “Road transport also imposes external costs on society, stemming from undesirable outputs, such as congestion, accidents and environmental degradation”.
76 Cf. FRISCHMANN,Brett. M. Infrastructure commons. Michigan State Law Review. v. 2005. sprin. 2005, p.
126. Para o autor, essa rivalidade do consumo pode variar em graus diversos. Nos extremos, cita como exemplo bens puros rivais, tal como maçãs, e bens puros não rivais, como ideias.
77 Cf. BIEHL,Dieter. The role…, p. 12. Por exemplo, a infraestrutura varia no espaço, dependendo de onde
ela é instalada; com relação ao tempo, o seu uso é menor quando é criada – que costuma crescer no tempo sem o consequente aumento da capacidade.
78 Cf. FRISCHMANN,Brett. M. An economic…, p. 943, tabela 1. 79 Cf. FOURIE,Johan. Economic..., p. 533.
80 Cf. AYOGU,Melvin D. Before Prebendalism: a positive analysis of core infrastructure investment in a
Outros bens a serem destacados seriam os chamados bens públicos impuros, ou seja, um amplo espectro de atividades que, na prática, não se enquadrariam nessa classificação estanque dos bens públicos puros. Seriam recursos parcialmente não rivais, dependendo das condições de consumo e da capacidade oferecida81, consoante já aventado nos parágrafos anteriores. Por exemplo, uma rodovia fora de horário de pico em feriados é consumida de forma não rival, o que pode não ocorrer em uma sexta-feira véspera de um feriado prolongado, por exemplo.
É por conta disto que Johan Fourie82 explica que a maioria das infraestruturas não são bens públicos puros, mas, na verdade, são bens mistos, sendo pelo menos ou não rival ou não excludente. Afinal, “[u]m bem rival implica que uma vez que o bem é consumido, esse mesmo bem não pode ser consumido por outrem. Um bem excludente é definido como um bem que pode ser excluído do uso por um consumidor – se o preço não é pago”. Como exemplo, cita o caso de uma linha de telefone: bem público não rival, mas excludente. Já no caso da rodovia constantemente congestionada que não seja pedagiada, seria um bem rival, mas não excludente – os sobreditos recursos comuns.
Junto com a excludabilidade, aparece o fenômeno do free riding, definido por Brett Frischmann83 como “uma função da excludabilidade”. De fato, o free rider surge quando existem muitos beneficiários de um determinado bem e a exclusão em seu uso é praticamente inviável84. Esse fenômeno terá importância na análise da infraestrutura e federalismo fiscal, uma vez que os efeitos das infraestruturas podem ultrapassar as fronteiras de determinado ente, estimulando comportamentos oportunistas dos agentes econômicos.
Outro fator importante que se deve ter em consideração à abordagem dos bens públicos é a questão de revelação das preferências dos indivíduos com relação à
81 Cf. FRISCHMANN,Brett. M. Infrastructure…, p. 127.
82 Economic..., p. 533, tradução nossa do original: “[a] rival good entails that as one good is consumed, the
same good cannot be consumed by anyone else. An excludable good is defined as a good that can be excluded from use by a consumer if the price is not paid”.
83 Infrastructure..., p. 127. O autor ressalva, no entanto, que não se deve dar o enfoque exclusivo quanto a
essa característica: “Este ponto é fundamental, porque ao se focar no ‘efeito carona’ e na oferta orientada para o mercado, obscurece-se o sentido econômico e a importância da não rivalidade. Ao desenvolver uma