4.1 Intervjuer
4.1.9 Intervju 9: Leder, statlig etat
Eventos de caso fortuito ou força maior causam impactos consideráveis nos projetos de infraestrutura, em geral negativos. Johan Fourie56 denomina isso de impacto
reverso, definido pelo Banco Mundial como uma “área cinzenta” no estudo das infraestruturas. São fatores não previstos na definição dos investimentos em infraestrutura, o que acaba reduzindo um pouco a importância da abordagem sobre seus impactos positivos no crescimento. Assim, diversos fatores exógenos, como mudanças climáticas ou desastres naturais, fazem com que toda a sistemática de benefícios econômicos e sociais seja alterada.
A proteção a catástrofes, portanto, serve justamente para se estar preparado a combater e mitigar os efeitos danosos desses eventos – esse é o conceito, por exemplo, do § 1 Abs. 1 da Lei de Proteção a Desastres do estado alemão da Baixa Saxônia, a
Niedersächsischen Katastrophenschutzgesetzes 2002 (NkatSG 2002).
A “vantagem” da questão das falhas nas infraestruturas em momentos de crises é que ela pode ser responsável, ao menos, por circunscrever o foco do debate sobre a
56 Economic..., p. 544. Como exemplo, o autor cita o problema da salinização e corrosão da infraestrutura na
Austrália, provocando diversas perdas econômicas, o que interfere na dinâmica de alocação da infraestrutura para se atingir esses benefícios desejados.
infraestrutura na questão dos investimentos, o que por vezes acaba sendo negligenciado57. Em alguns países, v. g., os projetos de infraestrutura costumam mostrar um caráter marcante de segurança nacional, seja na questão do evento de catástrofe, seja na questão estratégica de titularidade do bem58.
Mas, evidentemente, o Estado deve atuar de forma preventiva para que a infraestrutura não falhe. A tecnologia desenvolvida em alguns setores – como nas telecomunicações ou em eletricidade – não pode falhar em comparação com outros, dada a extrema dependência da sociedade e o “efeito dominó” que a falha nessas infraestruturas eminentemente de rede apresenta59.
Deve-se considerar, portanto, a atuação da infraestrutura sob um aspecto de funcionar em rede ou como interconexão60. Danificado um ponto nessa rede, prejudica-se todo o sistema. O “efeito rede” vem sendo, inclusive, objeto de estudo nos Estados Unidos e na União Europeia com relação à proteção das infraestruturas cruciais (critical
infrastructures)61, ou seja, aquelas imprescindíveis para a interconexão de uma região ou mesmo para o país inteiro, proporcionando fluxo de bens e serviços essenciais para uma nação. É dizer, um ataque terrorista nessas infraestruturas em rede, v. g., pode ter proporções muito maiores na difusão, prejudicando ou interferindo nas demais redes. Nesse contexto, se a infraestrutura for considerada apenas sob uma ótica individualizada, ela ficará com a sua importância mais reduzida; apesar disso, pelo “fator rede”, esses ataques a essas infraestruturas tornam-se mais potencializados62. Daí se pode perceber a funcionalidade da infraestrutura: em rede, ela reserva muito mais valor, seja para o bem ou para o mal.
Portanto, sob o aspecto da gestão de crises e catástrofes, as infraestruturas ou serviços cruciais são classificados pela doutrina como vitais, tais como o saneamento básico e distribuição de água; de informação e telecomunicações (telecomunicações);
57 Cf. MUNNELL,Alicia Haydock. How does…, p. 69, e nossa exposição sobre o tema no item 1.2 supra. 58 Cf. IVANOV, Andrey et al. General problems with the infrastructure policy. In: TRIFFONOVA, Elena;
KASHOUKEEVA-NOUSHEVA,Vanya. (Eds.). Regional infrastructure projects in South-Eastern Europe. Sofia: Institute for Regional and International Studies, 1999, p. 37-38.
59 Sobre essa característica, cf. item 2.4.2.1 supra.
60 Cf. MOORE,Melinda et al. Bridging the gap: developing a tool to support local civilian and military
disaster preparedness. Rand Publication Corporation. TR-764-OSD. Santa Monica: RAND, 2010, p. 15.
61 Cf. PSCHIKAL, Alexander. Sicherung strategischer Infrastrukturen – das europäische und das
österreichische Programm CIP (Critical Infrastructure Protection). Elektrotechnik & Informationstechnik. v. 127. n. 9. 2010, p. 243-244.
energia (eletricidade, óleo e gás); físicas, como aeroportos, portos, metrôs, rodovias,
ferrovias63.
É interessante notar, inclusive, que a questão da informação como vital foi reforçada recentemente em um caso na Corte de Apelações de Washington, D. C., nos Estados Unidos, que tratava de segurança nacional com relação a dados eletrônicos – no qual se questionava a “Resposta Glomar”, dada pela Agência de Segurança Nacional (NSA), ao não confirmar nem negar a informação solicitada64.
A gestão de crises e catástrofes foi reacendida, nos últimos tempos, por meio das discussões relacionadas a Osama Bin Laden, o terrorista mais procurado pelo mundo na última década. Com o anúncio de sua morte em maio de 2011, volveu-se a discussão acerca das infraestruturas e de sua vulnerabilidade perante crises e catástrofes inesperadas e de consequências incomensuráveis: em 2012, por exemplo, o Senado deliberou e arquivou um projeto de lei (Cybersecurity Act of 2012) que visava a proteger as
infraestruturas críticas de riscos cibernéticos de ataques, ou seja, com a intenção de
blindar as infraestruturas de telecomunicações do país de investidas que pudessem danificar a sua boa operação e funcionamento.
Não somente nos Estados Unidos, mas esse viés ficou bem externado, por exemplo, na Declaração de Brasília da Cúpula América do Sul-Países Árabes, de maio de 2005, em cuja Cláusula 2.10 fica destacada a repulsa a esse tipo de atividade ilegal contra as infraestruturas dos mais diversos países65.
No direito germânico, consoante mencionado, há um ramo do direito (Katastrophenschutzrecht) responsável pelo estudo dessas medidas jurídicas a fim de gerir as situações delicadas, o qual visa a regular aqueles acidentes não considerados como ocorridos em condições normais (desastres). Para tanto, dois requisitos jurídicos são fundamentais para sua caracterização: (i) grande perda que afete um número elevado de
63 Cf. MICHEL-KERJAN,Erwann. New challenges..., p. 134.
64 USCA Case No. 11-5233. Document #1373260. Filed 5 Nov. 2012. Argued Mar. 20, 2012. Decided May
11, 2012. Electronic Privacy Information Center (Appellant). National Security Agency (Appellee).
65 Cf. CÚPULA AMÉRICA DO SUL-PAÍSES ÁRABES – ASPA. Declaração de Brasília, da I Cúpula ASPA.
Brasília, 10-11 maio 2005, grifos nossos. A preocupação está externada na Cláusula 2.10: “2.10 Enfatizam a importância de respeitar a unidade, a soberania e a independência do Iraque e de não interferir em seus assuntos internos; respeitam a vontade do povo iraquiano para decidir livremente seu futuro, tal como foi manifestada nas eleições gerais de 30 de janeiro de 2005, vistas como um passo decisivo rumo à transição pacífica de poder, com vistas ao estabelecimento de um governo democrático, constitucional e federal (se assim decidir o povo iraquiano) e à conclusão do processo político. Reafirmam seu apoio ao governo de transição iraquiano eleito e instam a comunidade internacional a apoiar o governo nos esforços empreendidos no atual processo, que visa à estabilidade e à construção no país. Condenam as operações terroristas, que
têm como alvo os civis, a infra-estrutura e o processo democrático. Reafirmam, ainda, o papel essencial das Nações Unidas, bem como a necessidade de um papel mais relevante da Liga dos Estados Árabes na
pessoas; (ii) extravasamento do princípio das competências específicas dos entes subnacionais, necessitando de uma coordenação central – nesse último caso, cabe destacar o § 1 Abs. 2 da NkatSG 2002. O direito das catástrofes é intimamente ligado com as infraestruturas críticas e aparece como um aglutinado de normas a garantir a segurança nacional: assim, transporte, energia e telecomunicações aparecem como algumas das infraestruturas consideradas críticas para a segurança de um país66.
Ademais, conforme já demonstrado, o ramo não é restrito a catástrofes naturais, abarcando também a ação humana prejudicial às infraestruturas (a usina de Chernobyl é um exemplo)67. Nesse sentido, não importa a titularidade da infraestrutura em uma federação: as catástrofes irão demandar esforços de todas as esferas federativas, como ocorre, no Brasil, no caso das inundações com os auxílios do Governo Federal via transferências a Estados e Municípios atingidos por chuvas fortes no verão. Inclusive, essa colaboração também ocorre dentro da sociedade civil, auxiliando a defesa civil em caso de catástrofes e calamidades públicas68. O próprio Decreto no 7.257/2010, em seu artigo 2o, IX, define ações de prevenção como aquelas destinadas a reduzir a ocorrência e a intensidade de desastres, incluindo a capacitação da sociedade em atividades de defesa
civil.
Nos Estados Unidos, diversos estudos surgiram com relação à segurança na aviação civil, depois do episódio de 11 de setembro de 200169, e também quanto à necessidade de maiores investimentos públicos em segurança nacional e combate à vulnerabilidade depois dessa tragédia70. Estudos sobre o orçamento emergencial, como para operações no Oriente Médio (Emergency Desert Shield Costs), também surgiram a fim de haver uma análise jurídica do incremento de gastos militares na região e como instituir uma “válvula de escape” para a rigidez orçamentária em gastos que são, na maioria das vezes, imprevisíveis71.
66 Cf. GREVE,Holger. Kritische Infrastrukturen. Datenschutz und Datensicherheit – DuD. v. 33. n. 12. 2009,
p. 756-757.
67 Cf. THIELE, Alexander. Katastrophenschutzrecht im deutschen Bundesstaat. In: HÄRTEL, Ines (Hrsg.). Handbuch Föderalismus – Föderalismus als demokratische Rechtsordnung und Rechtskultur in Deutschland, Europa und der Welt. Band III: Entfaltungsbereiche des Föderalismus. Wien: Springer, 2012, p. 72-73. 68 Conforme relembra Adriana da Costa Ricardo Schier (A participação popular na administração pública: o direito de reclamação. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 113), com supedâneo na classificação de Clèmerson
Merlin Clève atinente à participação da sociedade civil.
69 Cf. RILEY,K. Jack. Air travel security since 9/11. Rand Corporate Publications. CP-635. Santa Monica:
RAND, 2011, p. 1-10.
70 Cf. JENKINS,Brian Michael. The tenth year: a briefing of terrorism issues to new members of the 112th
Congress. Rand Corporate Publications. CP-625. Santa Monica: RAND, 2011, p. 8-9.
71 Cf., para maiores detalhes, DAUSTER,William G. Budget emergencies. Journal of Legislation. v. 18. 1991-
Nesse país, o conceito de vulnerabilidade acaba ganhando relevantes contornos legais, ainda mais para a proteção do seu setor de telecomunicações, e de informações confidenciais, contra eventuais práticas terroristas – muito embora o país esteja envolvido em diversas acusações de práticas de espionagem ao redor do mundo – como nas denúncias veiculadas no que concerne à atuação da NSA ao redor do mundo72. Há alguns fatores que devem ser considerados na vulnerabilidade:
A vulnerabilidade é uma propriedade do sistema que está sendo considerado; é determinada pelo modo como a infraestrutura está desenhada e operante, o ambiente no qual ela existe (modelada, por exemplo, pelo terreno ou as posturas de segurança), o tempo em que o evento ocorre (por exemplo, dia ou noite, verão ou inverno), e as condições existentes no momento (por exemplo, condições meteorológicas desfavoráveis ou tráfego pesado)73.
A questão da vulnerabilidade das infraestruturas críticas é interessante não apenas quanto ao aspecto de práticas de terrorismo nos Estados Unidos e na Europa – e também em Cingapura, com o Terrorism (suppression of financing) Act74–, conforme apontado por Erwann Michel-Kerjan75, mas também na questão de catástrofes e desastres naturais, os quais submetem as infraestruturas a falhas mecânicas, tecnológicas e limitações físicas. Ou seja, essa é uma preocupação não somente de algumas regiões, mas de todo o mundo.
O Chile é um país que possui grande experiência na avaliação da vulnerabilidade das infraestruturas face às atividades sísmicas corriqueiras no seu território. No balanço da infraestrutura chilena para o período 2010-2014, a Câmara Chilena da Construção realizou um estudo relacionado aos danos76 na infraestrutura pública por conta dos terremotos e maremotos ocorridos em 2010, sugerindo que se adotasse o padrão norte-americano de
72 Cf. GREENWALD,Glenn. Edward Snowden: the whistleblower behind the NSA surveillance revelations. The Guardian. 9 jun. 2013. Disponível em: <http://www.guardian.co.uk/world/2013/jun/09/edward-
snowden-nsa-whistleblower-surveillance>. Acesso em: 16 jul. 2013.
73 Apontada como uma das características principais que ensejam ataques terroristas oportunistas. Cf.
MOORE,Melinda et al. Bridging the gap…, p. 15, tradução nossa do original: “Vulnerability is a property of
the system being considered; it is determined by how infrastructure is designed and operated, the environment within which it exists (shaped by, for example, terrain or security postures), the time that an event occurs (for example, day versus night or summer versus winter), and the conditions that exist at that time (for example, inclement weather or heavy traffic”).
74 Consoante a Section 2, (2), (a), (vii), um ato de terrorismo é definido como aquele que interrompe ou
interfere a provisão de qualquer serviço diretamente relacionado à infraestrutura de comunicações, além de outras utilidades públicas, transporte público e infraestruturas públicas consideradas fundamentais.
75 New challenges..., p. 138.
76 Interessante é a referência de estudos com relação ao efeito dos terremotos em estruturas subterrâneas,
como túneis, e a necessidade de concebê-los para suportar essa atividade sísmica. Cf. BOBET, Antonio.
Comportamiento sísmico de túneles. Revista Internacional de Desastres Naturales, Accidentes e
teste de vulnerabilidade às infraestruturas estratégicas, a fim de promover um programa de recuperação e preparação da infraestrutura para catástrofes supervenientes77.
A República Dominicana também externa esse tipo de preocupação no que concerne à sua infraestrutura, sobretudo em razão das suas condições geológicas e naturais78. Há, inclusive, estudos para que se avalie a suscetibilidade a ameaças naturais – os fenômenos hidrometeorológicos, geológicos e antrópicos – nas infraestruturas públicas e que sirva de contribuição às Normas y Procedimientos del Sistema Nacional de Inversión
Pública daquele país. Dessa forma, as infraestruturas deveriam passar por um estudio de prefactibilidad antes do início das obras no que concerne a essa característica79.
O grande problema da vulnerabilidade é que as infraestruturas soem ser concebidas quanto aos eventos passados e raramente se projetam, para o futuro, no tocante aos danos catastróficos e imprevisíveis. A multinacional Toshiba, responsável pela tecnologia da usina de Fukushima I no Japão, teve de lidar recentemente com um tsunami sem precedentes na história do país. À época da construção (quarenta anos atrás), tal catástrofe não fora vislumbrada como possível: os registros de tsunami na época eram de três metros; o de 2011 chegou a ondas de quatorze metros80. Ou seja, o problema da previsibilidade é algo que prejudica a concepção das infraestruturas preparadas para soluções de catástrofe e crises, o que tende a ser corrigido pela experiência – como se fosse um processo de “learning by doing”.
Por derradeiro, convém mencionar a necessidade de simulações e testes de vulnerabilidade nas infraestruturas. Como exemplo, as infraestruturas que estão sob gestão de particulares no Chile costumam ser submetidas a esse tipo de operação simulada, como
77 Cf. CÁMARA CHILENA DE LA CONSTRUCCIÓN. Balance de la infraestructura en Chile: análisis de la
evolución sectorial y proyección 2010-2014. Anexo “Estimación de los daños en infraestructura pública a
causa del terremoto y maremoto”. [Santiago de Chile]: CCHL, [2010], p. 140-148.
78 Por exemplo, na construção do Canal do Panamá foram identificadas, na região entre Colón e a Cidade do
Panamá, “[...] seis falhas geológicas principais, cinco núcleos vulcânicos e 17 tipos de rochas com diferenças fundamentais”. Cf. PARKER,Matthew. Febre..., p. 146.
79 Cf. RIEGER,Annett. Metodología para evaluar la susceptibilidad a amenazas naturales de proyectos de inversión pública en la infraestructura vital. UE, DIGECOOM, PNUD: Santo Domingo, 2010, p. 7-8. No
Anexo Técnico (p. 63), há a definição dos tipos de infraestrutura vital para o país: (i) redes viárias (rodovias, estradas, caminhos vicinais, ruas principais e vias de trânsito, pontes e túneis); (ii) redes de tráfego aéreo (aeroportos e heliportos); (iii) redes de tráfego náutico (portos marítimos); (iv) rede elétrica (linhas elétricas, plantas térmicas, hidroelétricas, subestações), (v) infraestrutura hidráulica (sistema de aquedutos e esgotos, reservatórios e diques); (vi) rede de comunicação/informação (rede de telefonia fixa, rede de telefonia móvel, internet, rádio e televisão).
80 Cf. VEJA.Entrevista. Norio Sasaki: as lições de Fukushima. Edição 2231. a. 44. n. 34. 24 ago. 2011, p. 17-
18. O próprio protocolo de ação em situações de catástrofe não estava atualizado no contexto atual, conforme afirmou o presidente da multinacional à época, Norio Sasaki.
ocorreu em uma simulação de ameaça de bomba na Autopista Costanera Norte81. Ou seja, a gestão de crises também se faz com o efetivo treinamento dos responsáveis pela infraestrutura e da própria sociedade usuária.