fundamentou a proposta do Fundef
A base conceitual do Fundef teve sua expressão maior nos trabalhos de seu primeiro executor, Barjas Negri, secretário-executivo do FNDE e formulador da proposta do Fundef no Ministério da Educação. De forma coerente com o ideário do governo, cuja prioridade no momento era o ajuste fiscal, ao produzir estudo acerca do financiamento da educação recoloca um tema permanente no debate do financiamento: a questão da suficiência de recursos, se melhor fosse sua gestão. O estado gerencial aparece para o autor como a principal solução para o problema do financiamento
Queremos argumentar que o nosso problema não é que se gaste pouco com educação, principalmente a pública, mas que se aplicam mal seus recursos. Ao lado de baixos salários, das péssimas condições de muitas escolas públicas, principalmente de 1º e 2º graus e da carência de bons laboratórios e bibliotecas, convive excessivo gasto com inativos e com atividades meio como compras, controle, supervisão, gestão administrativa e financeira, distribuição e armazenagem de material, etc. Só as atividades- meio dependendo do caso, representam de 20% a 30% dos gastos com educação. Isso resulta em poucos recursos para a escola e para salários de professores em efetivo exercício do magistério (NEGRI, 1997a, p.15). Observe-se que, além de argumentar que algumas correções podem ser feitas mediante a melhoria da eficiência do gasto público, o próprio autor indica distorções na aplicação dos recursos da educação que derivam da não-aplicação da legislação, com a aplicação de recursos da educação em infraestrutura urbana. Neste caso, trata-se de desvio, e não de mau gasto - não se pode imputar a priori aos sistemas de ensino ou aos gestores educacionais estas distorções, decorrentes de decisões dos chefes do executivo e/ou pressão da área econômico-fazendária.
Em estudo mais específico sobre o Fundef, são apresentados seus pressupostos e o diagnóstico do autor acerca da situação do financiamento do ensino fundamental. Negri (1997b) ressaltava que os avanços obtidos no ensino fundamental no que se refere à escolarização e redução da taxa de analfabetismo, foram insuficientes para eliminar a má qualidade, a repetência e a evasão. O autor estimava que, no máximo 37% dos recursos de estados e municípios eram dirigidos ao ensino fundamental, destinando-se os demais para as outras etapas da educação básica e para o ensino superior, além de uma parte erroneamente computada como despesa da educação. Assinalava que os salários eram baixos, sendo comum que nas regiões Norte e Nordeste “os professores municipais
receberem menos de R$ 50,00 por mês para uma jornada de 20 horas/aula por semana.” (NEGRI, 1997b, p. 1).
No que tocante à oferta do ensino fundamental, os municípios eram responsáveis por 36% dos alunos e os estados por 64%. Um dos fatos mais relevantes apurados foi, para Negri (1997b, p. 6), que “encontramos enorme diferença no atendimento do aluno dentro do mesmo município, simplesmente porque a escola pode ser estadual ou municipal e a disponibilidade de recurso em cada esfera de governo tem uma acentuada diferença.”
Deste diagnóstico, surgiram os objetivos que o Fundef procuraria atender: a prioridade para o ensino fundamental, a eqüidade, a valorização do magistério e o combate aos desvios. Para atender a prioridade do ensino obrigatório a Emenda Constitucional nº 14/96 faz uma primeira subvinculação60·: sessenta por cento dos recursos de MDE referidos no art. 212 da Constituição Federal seriam destinados para o ensino fundamental, no caso dos entes subnacionais. Foi adotado o número de matrículas como critério para distribuição dos recursos, o que atuou sobre a dimensão da eqüidade no que se refere ao cenário intraestadual. No atinente às disparidades inter-estaduais, o mecanismo que pretendia minimizá-las, atuando portanto nas dimensões da eqüidade e do regime de colaboração, era a complementação da União, o que, como veremos não funcionou. Para Negri, ”aprovou-se uma “minirreforma” tributária, introduzindo nos critérios de partilha e de transferência de parte dos recursos de impostos uma variável educacional “(NEGRI, 1997b, p. 7). A valorização do magistério do ensino fundamental justificou a segunda subvinculação promovida pela Emenda: 60% dos recursos do Fundef para a remuneração dos professores em efetivo exercício no ensino fundamental. Segundo seus cálculos estaria garantido um rendimento médio de R$ 360,00 por mês, incluído o 13º, para uma jornada de 20 horas.
Segundo o relato do ex-ministro Paulo Renato, a proposta foi elaborada em fins de maio de 1995, “essencialmente concebida por Barjas Negri” (SOUZA, 2005, p. 76).
Uma outra questão que acirrou o debate foi: era o Fundef uma medida que ofendia a cláusula pétrea referente à Federação, prevista no art. 60, § 4º, da Constituição Federal? Havia interferência na autonomia federativa? Associada a esta questão está o fato da reforma ser proposta não no corpo permanente da Constituição, mas no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).
Os autores que fundamentaram o Capítulo 1, referente à estrutura do Estado federal (Silva, Rocha, Comparato, Zimermann, Bercovici, Conti, Maliska) e seus traços patrimonialistas (Leal, Faoro, Mendonça) oferecem relevantes aportes para a discussão da
60
" Art.60. Nos dez primeiros anos da promulgação desta emenda, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão não menos de sessenta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal, a manutenção e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o objetivo de assegurar a universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério”.
autonomia federativa. Sobre a localização dos dispositivos do Fundef no ADCT, recorremos, ainda uma vez, a autores do campo jurídico (Silva, Rocha, Ferraz, Bucci).
José Afonso da Silva argumenta61 (SILVA, 2009, p. 932):
FUNDEB. Esta alteração do art. 60 está cheia de inconstitucionalidades, pelo desrespeito à autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que, em algum sentido, já constava da própria EC 14/1996, ao impor a estas entidades autônomas a obrigação de criar um Fundo contábil para financiar a educação básica, mediante a vinculação de recursos próprios e exclusivos daquelas entidades federativas, especialmente a vinculação de recursos do ICMS. Tudo isso infringe a regra segundo a qual não se admite emenda constitucional tendente a abolir a Federação (CF, art. 60, § 4º, I). Não há nada mais típico de uma Federação do que a autonomia das entidades componentes, porque é isso que lhe dá a essência, e, na medida em que essa autonomia é diminuída, também diminui a essência federativa - e isso é tendência para a sua abolição. (grifo nosso)
Também Bercovici (2000) era da opinião de que a emenda criava uma antinomia com o art. 160, caput da Constituição, que veda expressamente a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos aos estados, ao DF e aos municípios, na medida em que os recursos do FPM e do FPE integravam a cesta do Fundef. Para o autor era violada a cláusula pétrea prevista no art. 60, § 4º, por interpretar que a proposta era tendente a abolir a forma federativa de Estado. É o mesmo autor, entretanto, que entende que (BERCOVICI, 2003, p. 159):
A estruturação federal pressupõe transferência considerável de recursos públicos entre as regiões, fundamentada no princípio da solidariedade. Em termos fiscais, o federalismo não está mais limitado a criar espaços financeiros e tributários estanques, mas busca o equilíbrio e a redistribuição de renda inter-regional.
Sob a ótica meramente da autonomia, não há como negar que a autonomia
financeira é elemento essencial da autonomia (CONTI, 2001) e os fundos, de fato,
interferem na destinação de rendas municipais (em possível confronto com os arts. 30, III e 159, da Constituição Federal). Como “mini-reformas tributárias” (NEGRI, 1997b) o Fundef e, agora, o Fundeb alteram a distribuição feita, por exemplo, pelos fundos de participação e pelas cotas do ICMS. Assim, recursos de alguns municípios podem financiar o ensino de outros ou do estado, e vice-versa. Desta forma, segundo as opiniões em contenda, os fundos corrigem ou distorcem o equilíbrio federativo, nos aspectos da correta dosagem entre encargos e rendas e em relação à autonomia.
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O entendimento do autor ajusta-se à doutrina clássica do federalismo, pela voz dos pais- fundadores dos Estados Unidos, autores dos escritos federalistas, Madison, Hamilton e Jay (1987, p. 240), que consideravam que os estados deviam “arrecadar as próprias receitas para o atendimento das próprias necessidades” e que “... tentativa do governo nacional de limitá-los no exercício dessa prerrogativa seria uma violenta usurpação...” (grifo nosso)
Maliska (2001) lembra que a autonomia municipal dá-se, conforme preceitua o art. 18 da Carta Magna, “nos termos da Constituição”, isto é, esta pode limitar a autonomia. De sua leitura sistemática emerge a disposição do art. 3º, que fixa os objetivos fundamentais da República Federativa, entre os quais a redução das desigualdades sociais e regionais (art.3º, III), dispositivo que consagra o valor da eqüidade. Assim, para o autor:
[...] é razoável admitir que o dever para com a educação, condição indispensável ao desenvolvimento da pessoa como cidadã e desta forma também como elemento de redução das desigualdades sociais, é dever de todos os entes federados e não somente da União e dos estados, quanto ao auxílio às regiões menos favorecidas do país. Portanto, é possível admitir que não se está diante da quebra do pacto federativo [...] (MALISKA, 2001, p. 259). (grifo nosso)
A expressão do federalismo cooperativo em matéria educacional é o regime de colaboração, indicado na Carta Magna (art. 211, CF). Assim, entendo que embora a questão federativa seja central na discussão do Fundef e do Fundeb, a constituição de fundos, se selada pela Constituição, após tramitação regular pelo Poder Legislativo, onde as
autonomias, representadas no Senado, concorrem para formar a vontade do Estado Federal
soberano, não caracteriza uma situação de tendência à abolição da Federação, mas de aplicação plena do princípio da solidariedade, essencial ao federalismo cooperativo.
Quanto à questão de terem sido o Fundef e o Fundeb inseridos no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), sou da opinião que não é uma localização adequada. Este aspecto estava mais bem encaminhado na PEC nº 112/99, que trazia a reforma do financiamento da Educação para o corpo permanente da Constituição.
De fato, como opina o jurista José Afonso da Silva (2009, p. 931) “não é usual – e nem tem cabimento – emendar disposições transitórias, por isso é que são transitórias, situadas, pois, em um contexto de transição de um regime constitucional para outro. Senão, de emenda em emenda, elas acabariam virando disposições permanentes”. Trata-se de normas de transição e adaptação ao novo texto constitucional, à nova ordem jurídica inaugurada pela Constituição (MELO 2001). Anna Cândida da Cunha Ferraz (1999) admite a reformabilidade do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), mas observa que, além dos limites expressos (cláusulas pétreas) e implícitos ao poder constituinte derivado, há, no que atine ao ADCT, outro limite: a compatibilidade da modificação com a finalidade do regramento do ADCT (estabelecer exceções precárias e transitórias às regras permanentes). Caso contrário, haveria inconstitucionalidade por “desvio de finalidade”. Assim, há que se avaliar se pode ser considerado como transitório o caráter do Fundef (e do Fundeb).
Também Maria Paula Dallari Bucci (2006, p. 18) entende que a alteração do ADCT constitui um “expediente bastante discutível do ponto de vista da técnica constitucional”.
Para a então Ministra do Supremo Tribunal Federal (STF), Carmen Lúcia Rocha, enquanto as normas constitucionais do corpo permanente voltam-se para o presente e o futuro, as disposições constitucionais transitórias são voltadas para o passado, com repercussões no presente:
[...] Aquelas são, pela sua própria função e característica da Constituição, sujeitas parcialmente a reformas e mutações, o que decorre da própria dinâmica das instituições e da ebulição social a que se sujeitam, enquanto as disposições transitórias subtraem-se da possibilidade de reformas e emendas (particularmente de emendas aditivas), porque seria tornar perene o que transitório é, e não apenas no nome, senão que também, e especialmente, em sua função precípua e singular (ROCHA, 2001, p. 394- 395).
Para a autora, a prática de emendar o ADCT torna o que seria uma regulamentação de passagem em “instabilidade institucional permanente” (ROCHA, 2001, p. 400-401). Sugere ainda, que as normas constitucionais modificadoras de disposições transitórias buscam excepcionar a reforma do controle de constitucionalidade, o que tem guarida na jurisprudência. Exemplifico: se o Fundef fosse aprovado no corpo permanente da Constituição, caberia, segundo seu raciocínio a objeção de ofensa a cláusula pétrea. Mas, o que ocorre com o Fundef/Fundeb inseridos no ADCT?
Para Rocha, pode-se ter como esvaziada a eficácia das disposições transitórias “emendadas” se houver incongruência com princípio ou preceito constitucional do corpo permanente e impossibilidade de se chegar a uma interpretação que possibilite a aplicação de ambos. A autora não analisa o Fundef ou o Fundeb. Mas, parece ser esta a posição de José Afonso da Silva, que opina por uma incongruência com o princípio federativo. Trata-se de questão controversa. Em minha opinião, não há impossibilidade de integrar as normas do Fundef e do Fundeb com o princípio federativo, sobretudo à luz do federalismo cooperativo, que requer a solidariedade. Ainda assim, parece-me que as normas estariam mais bem lançadas no corpo permanente da Carta Magna.
3.1.2. Como a eqüidade, a valorização do magistério, o custo-aluno-qualidade, a