O Fundeb ingressou na agenda parlamentar pouco tempo após o início da vigência do Fundef, com a apresentação da PEC nº 112/99 pela bancada do PT na Câmara dos Deputados. Em publicação do núcleo do PT na Câmara dos Deputados, a Deputada Iara Bernardi (2000, p. 29) apresentava os objetivos e as características da proposta, que incluía a composição do fundo com 25% de todos os impostos e propunha a subvinculação de 80% para os profissionais da educação.
O Plano Nacional de Educação (PNE, 2001) faz uma referência expressa à adoção, “no futuro”, de um fundo único, que não seria outro senão o Fundeb. Desta forma, atendeu a sugestão contida nos “Subsídios oferecidos à Comissão de Educação da Câmara dos Deputados, relativos ao Plano Nacional de Educação”, documento encaminhado pelo Conselho Nacional de Educação (CNE) à Comissão de Educação da Câmara Federal em 11/08/99 e que afirmava:
[...] Em que pese o avanço desta última iniciativa (o Fundef), principalmente em termos distributivos e gerenciais, avaliações recentes indicam a necessidade de ampliar sua abrangência e de aumentar a participação da União para a garantia do padrão de qualidade assegurado pela Lei e reclamado pela sociedade. Cabe, portanto, ao PNE conjugar não só os esforços de Municípios e Estados, crescentemente envolvidos com o financiamento, mas também os aportes da União, a quem, como Coordenadora da Federação, cabe garantir a universalização da educação básica com progressiva qualidade, através de políticas de redistribuição e complementação de recursos. Propõe-se, portanto, a instituição do FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica – com radicalização do princípio redistributivo dos principais impostos transferidos (FPE, FPM, IPI, e ICMS atualmente e IVA na eventual reforma tributária) expandindo os aspectos positivos do FUNDEF a todas as etapas e modalidades da Educação Básica, à exceção da Educação Infantil oferecida a crianças de zero a três anos, em creches. (grifo nosso)
Para o Conselho Nacional de Educação (CNE), o Fundeb seria “o principal instrumento de execução do PNE”.
Com a eleição do presidente Lula, em cujo programa figurava o compromisso de implantação do Fundeb, sem maiores detalhes, gerou-se a expectativa do envio de mensagem de emenda constitucional nessa direção ou do aproveitamento da apresentada pela bancada do PT quando na oposição, uma vez que o contexto do Fundef, de adoção do
Estado gerencial, já fora superado. A idéia-força do novo governo era a inclusão social. Entretanto, o ajuste fiscal continuou a conformar as ações do governo, com a fixação de metas de inflação, responsabilidade fiscal e superávits primários. Exemplo concreto foi a Mensagem nº 600, de 10 de novembro de 2003, que vetava integralmente o PL nº 21/2003, que trazia para o Fundef as entidades privadas com atuação na educação especial, por “contrariar o interesse público”. O Ministério da Fazenda alegava:
Não havendo comprovação documental do atendimento das exigências impostas pela LRF, urge admitir a hipótese de que o impacto na execução financeira e orçamentária da União concorreria para o comprometimento não só das metas de resultados primários positivos, estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, mas de todo o ajuste fiscal perseguido no processo de regularização das contas públicas do país.
Considerando que os cálculos inseridos nesta mensagem, estimavam o acréscimo de gastos da União em R$ 9 milhões anuais, o que orçamentariamente não é tão significativo, pelo menos não a ponto de comprometer “todo o ajuste fiscal”, verifica-se que a prioridade à educação ainda não fora assimilada no segmento do governo que detinha a chave do cofre. Assim, a proposta se arrastou dentro do governo até 2005. Neste ano, em audiência pública na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado, o ministro Palocci registrava a ausência de consenso acerca do tema (Cf. matéria do jornal “O Globo”, em 30/03/05, p. 12, sob a manchete: “Palocci: governo não tem dinheiro para Fundeb”).
Na Carta de Florianópolis, de 21/11/2003, o Consed reivindicava “participação efetiva já neste momento das discussões sobre a implantação do Fundeb”.
A partir de 2004, foram realizados os primeiros colóquios, organizados pelo Ministério da Educação (MEC), para discutir a proposta preliminar do Fundeb, dos quais participaram gestores estaduais e municipais de educação, além de representantes de movimentos sociais95. A partir dessa discussão preliminar, o MEC iniciou um debate com o Ministério da Fazenda e a Casa Civil, do qual resultou a proposta encaminhada ao Congresso Nacional.
As primeiras audiências públicas foram realizadas da Câmara dos Deputados com o objetivo de debater a proposta encaminhada. O debate centrou-se, inicialmente, na questão do saneamento das insuficiências do Fundef e também do reconhecimento dos seus aspectos positivos. Esta fase foi profícua para a discussão dos aspectos mais substantivos, e, portanto, mais polêmicos da proposta. Contou com a participação ativa das representações dos movimentos sociais e de gestores da Educação e de Finanças nas esferas federal, estadual e municipal, conforme explicitam os quadros 4 e 5.
QUADRO 4 - Entidades Representativas do Movimento Social e de Gestores da Educação e de Finanças nas esferas federativas – PEC do Fundeb
Proposta Proponente/Apoiador Opositor
Inclusão das creches, sem envolvimento dos impostos municipais
UNDIME, CNM, FNP, ABM, CONANDA, Campanha Nacional pelo Direito à Educação, MIEIB, FUNDEB PRA VALER, UNCME
CONSED
Inclusão das instituições conveniadas96
UNDIME, FNP Destinação para a educação
básica pública
Campanha Nacional pelo Direito à Educação, CNTE
Complementação da União correspondente a 10% do valor total do fundo
CONSED, UNDIME, FNP MEC, CONFAZ MINISTÉRIO DA FAZENDA Vinculação de 20% em lugar de 25% dos impostos da cesta para constituição do Fundeb
CONSED, UNDIME
Campanha Nacional pelo Direito à Educação
CNTE
Retirada do IRRF CONSED, CONFAZ, FNP, CNM Distribuição dos recursos
Segundo a área de atuação prioritária
CONSED Não utilização do salário-
educação como fonte da complementação da União
CONSED, UNDIME, CNTE, MEC Complementação da União
para todos os estados CONSED Constituição dos fundos sem
gradualismo CONSED, CONFAZ UNDIME, MEC
Atendimento prioritário ao
ensino regular UNDIME
Permanência da vinculação do salário-educação apenas no ensino fundamental
UNDIME CONSED
Referência ao padrão
mínimo de qualidade UNDIME, CONSED
Fundo único UNDIME, FNP, MEC CNM
Fonte: elaboração do autor
O Quadro 4 registra o posicionamento de atores relevantes no âmbito governamental e no seio da sociedade civil. Mostra como as instâncias representativas de diferentes esferas subnacionais (Consed e Undime) opõem-se quando há repercussão financeira com redistribuição de seus recursos e se aliam para flexibilizar a gestão e pressionar por maior participação da União.
95 Foram realizados colóquios em Brasília-DF (14/06/04), Porto Alegre-RS (21/06/04), São Paulo-SP
(30/06/04), Belo Horizonte-MG (05/07/04), Teresina-PI (12/07/04) e Palmas-TO (19/07/04).
96
Embora o assunto não tenha assumido no momento do debate da PEC a importância que obteria quando da discussão da lei regulamentadora, já havia a defesa de inclusão das creches conveniadas
QUADRO 5 - Entidades Representativas de Gestores da Educação e de Finanças nas esferas federativas – Lei Regulamentadora
Proposta Proponente/Apoiador Opositor
Inclusão das instituições conveniadas que atuam na educação infantil e na educação especial
UNDIME, FNP, CNM, MEC
CONSED
Inclusão pelo prazo de 5 anos Campanha Nacional pelo Direito à Educação,
OMEP
UNDIME, FNP, CNM, MEC (sem prazo)
CONSED (sem inclusão) Destinação para a educação
básica pública
CONSED Limitação de apropriação de
recursos pelas creches e pré- escolas em 5%
CONSED UNDIME, FNP, CNM
Exclusão da totalidade dos recursos do Fundeb (20% dos respectivos impostos) da RLR – receita líquida real
CONSED, CONFAZ MINISTÉRIO DA FAZENDA
Complementação da União correspondente a no mínimo 10% do valor total do fundo
CONSED, UNDIME, FNP, CNM
MEC, CONFAZ
MINISTÉRIO DA FAZENDA
Fixação das ponderações pela junta/comissão e não por lei
CONSED Garantia de repasse direto dos
recursos do Fundeb aos municípios que transportassem alunos da rede estadual
CNM
Fonte: elaboração do autor
O Quadro 5 indica a posição das entidades representativas das diferentes esferas federativas e mostra que se mantêm os focos de conflito federativo: financiamento das creches, com o ingrediente adicional da inclusão das entidades conveniadas e garantia do aporte de recursos da União.
Conclui-se que o conjunto de documentos produzidos pelo Poder Executivo, especialmente para análise no Congresso Nacional (documentos de orientação, exposições de motivos que acompanham as proposições e mensagens presidenciais), aludiu, no caso do Fundef e do Fundeb, às categorias da universalização, padrão de qualidade, regime de colaboração, eqüidade e, sobretudo no caso do Fundeb, registrou a alteração das relações federativas. No Legislativo, além do consenso em relação aos valores educacionais, surgiram divergências que refletiram conflitos federativos e houve permeabilidade às posições de atores da comunidade educacional, cuja participação no processo de elaboração da legislação foi mais organizada e significativa por ocasião do debate do Fundeb.
(Cf. Carta 158/2005 da Undime e Ofício FNP 342/2005) assim como a proposta de financiamento apenas da educação básica pública (CNTE, Campanha Nacional pelo Direito à Educação).
Entre os aspectos sujeitos a saneamento, foram destacados: a limitação do Fundef ao ensino fundamental e a complementação insuficiente da União ao Fundef, o que comprometia a eqüidade entre os alunos de diferentes estados; e a fragilidade do funcionamento dos órgãos de controle social. Estes pontos foram sobejamente discutidos na avaliação do Fundef, conforme já foi explicitado no item anterior. Concordou-se que alguns elementos positivos do Fundef deveriam ter continuidade na proposta do Fundeb:
- a natureza contábil do fundo;
- as contas únicas e específicas com repasses automáticos;
- a limitação do fundo ao âmbito de cada estado, sem redistribuição de recursos para além das fronteiras estaduais;
- a aplicação de diferentes ponderações para etapas e modalidades de ensino e tipos de estabelecimento;
- o controle social e acompanhamento exercido por conselhos nas três esferas federativas;
- a destinação a ações de manutenção e desenvolvimento do ensino na educação básica (artigo 70 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB);
- a possibilidade de retificação dos dados do censo por demanda dos entes federados; - a complementação da União.
3.2.1. A expectativa dos movimentos sociais quanto à proposta do Fundeb
Do ângulo do governo, a vitória eleitoral do presidente Lula gerava expectativas em torno do que constituiu o mote de seu programa e do Plano Plurianual 2004-2007 (Brasil de Todos): a inclusão social. Para tanto, em contraste com o período em que se deu a aprovação do Fundef, procura-se resgatar o papel do Estado, embora sejam incorporadas diretrizes como a descentralização97 e a eficiência. Diz o Plano (anexo 1): “Para implantar esse projeto de desenvolvimento é preciso que o Estado tenha um papel decisivo, como condutor do desenvolvimento social e regional e como indutor do crescimento econômico”. O Mega-objetivo I deste PPA refere-se à inclusão social e a à redução das desigualdades e tem entre suas diretrizes gerais a promoção da inclusão social com iniciativas estruturantes e não apenas emergenciais, além da “descentralização da gestão com participação e controle social, com ênfase em novas formas de articulação e na capacitação das equipes locais”. Apresentava, entre seus desafios, a ampliação do nível e da qualidade da
97 Prevê o Plano: “Além disso, dar-se-á maior ênfase à descentralização das ações em direção aos
estados e municípios, à transparência das informações e dos processos decisórios e ao reforço da participação e controle social.”