Kulturminneloven

Kulturminneloven fastsetter følgende formål:

Kulturminner og kulturmiljøer med deres egenart og variasjon skal vernes både som del av vår kulturarv og identitet og som ledd i en helhetlig miljø- og

ressursforvaltning.

Det er et nasjonalt ansvar å ivareta disse ressurser som vitenskapelig kildemateriale og som varig grunnlag for nålevende og fremtidige generasjoners opplevelse, selvforståelse, trivsel og virksomhet.

Når det etter annen lov treffes vedtak som påvirker kulturminneressursene, skal det legges vekt på denne lovs formål.

Første ledd viser at lovformålet er avgrenset til å sikre ivaretagelse av kulturminner og kulturmiljøer, og at dette er et hensyn som utgjør en del av den sektorovergripende miljø- og ressursforvaltningen. Forarbeidene understreker at hensikten med formuleringen er å vise at det hviler et ansvar på andre sektormyndigheter om å ta hensyn til kulturminner og kulturmiljøer ved utøvelse av myndighet etter egen lovgivning.⁶⁷ Dette fremgår for øvrig direkte av

formålsbestemmelsens tredje ledd.

Kulturminnehensyn er ofte et sentralt vurderingstema ved arealbruksendringer. Men selv om kulturminnehensyn er et sektorovergripende hensyn, er kulturminneloven avgrenset til vern av kulturminner med kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi. Forarbeidene presiserer at «det er nasjonale verneverdier som skal ivaretas gjennom anvendelse av loven».⁶⁸ Loven har slik sett et langt mer snevert anvendelsesområde enn å ivareta alle typer kulturminner. Kulturminner uten nasjonal verneverdi skal hensyntas av andre myndigheter etter annen lovgivning.⁶⁹

Myndighetsutøvelse etter kulturminneloven

Kulturminneloven hører inn under Klima- og miljødepartementet, men håndhevelsen er i all hovedsak lagt til Riksantikvaren og fylkeskommunene.⁷⁰ Kulturminneloven inneholder flere bestemmelser som gir kulturminnemyndighetene hjemmel til å ivareta kulturminner av nasjonal verdi. Loven oppstiller her et skille mellom legalfredete og vedtaksfredete kulturminner.

Kulturminneloven § 4 angir hva som anses som legalfredete kulturminner. Det vil si kulturminner som er automatisk fredet. Dette omfatter de fleste spor etter menneskelig virksomhet eldre enn 1537, byggverk eldre enn år 1649, samt samiske kulturminner fra år 1917 eller eldre. Etter § 3 kan ingen sette i gang tiltak som kan føre til inngrep i legalfredete kulturminner.

Forbudsbestemmelsen omfatter både direkte inngrep, så vel som utgravning, tildekning, skjuling og tiltak som fremstår som utilbørlig skjemmende.

Dersom et tiltak berører et legalfredet kulturminne som angitt i § 3 kreves tillatelse etter § 8.

Bestemmelsen skiller mellom situasjonen hvor kulturminnet er kjent (synlige kulturminner) og kulturminner som oppdages i forbindelse med grave- og anleggsarbeid.

Etter § 8 første ledd plikter tiltakshaver å varsle kulturminnemyndighetene dersom tiltaket berører et legalfredet kulturminne som nevnt i § 3. Kulturminnemyndighetene avgjør ut fra eget skjønn

«om og i tilfelle på hvilken måte tiltaket kan iverksettes». Formuleringen «på hvilken måte» må forstås slik at kulturminnemyndighetene kan sette vilkår til tillatelsen. Dette vil typisk være at kulturminnet flyttes til et museum eller lignende. Ut fra ordlyden må det også være adgang til å sette vilkår om lokalisering og utforming av tiltaket.

Kulturminneloven § 8 andre ledd gjelder kulturminner som ikke er kjent. Slike situasjoner kan oppstå nå det er gitt tillatelse til tiltaket i medhold av annen lovgivning (primært plan- og

67 Ot.prp. nr. 51 (1991-1992) s. 23.

68 Ot.prp. nr. 51 (1991-1992) s. 10.

69 Meld. St 16 (2019-2020) fastsetter nye mål i kulturmiljøpolitikken.

70 Forskrift 15. februar 2019 nr. 127 om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven.

bygningsloven), og at kulturminner først oppdages i forbindelse med utbyggingen. Bestemmelsen setter da krav om at arbeidet stanses i den grad det berører kulturminnet og at

kulturminnemyndighetene varsles. Kulturminnemyndighetene skal da avgjøre om arbeidet kan fortsette, evt. på hvilken måte. Avgjørelsen treffes ut fra et fritt skjønn, og det kan settes vilkår for å sikre at kulturminnet ivaretas.

Kulturminner som ikke er automatisk fredet grunnet sin alder kan vernes gjennom et

fredningsvedtak. Kulturminneloven § 15 gir hjemmel til å frede enkeltstående kulturminner, mens

§ 20 gir hjemmel til å verne et større område som et kulturmiljø. Dersom et tiltak vil berøre et vedtaksfredet kulturminne, må det søkes om dispensasjon etter § 15a. Kulturminnemyndigheten kan i «særlige tilfelle» gjøre unntak fra fredningen dersom tiltaket ikke medfører «vesentlige inngrep i det fredete kulturminnet».

Kobling til plan- og bygningsloven

Når det gjelder legalfredete kulturminner finner vi koblingsbestemmelsen i kulturminneloven § 8 fjerde ledd. Bestemmelsen lyder:

Tillatelse i medhold av første ledd skal ikke innhentes for bygge- og

anleggstiltak som er i samsvar med reguleringsplan som er vedtatt etter denne lovs ikrafttreden. Tilsvarende gjelder for områder som i kommuneplanens arealdel er utlagt til bebyggelse og anlegg, og der vedkommende myndighet etter loven her har sagt seg enig i arealbruken.

Første punktum slår fast at tillatelse til inngrep i et legalfredet kulturminne ikke er påkrevet der tiltaket er i samsvar med reguleringsplan. Bestemmelsen innebærer at vedtatte reguleringsplaner gis forrang foran kulturminnelovens vernebestemmelser. Bestemmelsen har likhetstrekk med naturmangfoldloven § 53 fjerde ledd om utvalgte naturtyper. Med bruk av forrangsmodellen har lovgiver forutsatt at forholdet til synlige kulturminner er avklart under utarbeidelsen av

reguleringsplanen.⁷¹ Det vil si at kulturminnemyndighetene har uttalt seg i planprosessen og gitt sitt faglige syn på om, og eventuelt hvordan, tiltaket bør gjennomføres. Dersom

kulturminnemyndigheten og kommunen ikke kommer til enighet, må kulturminnemyndigheten eventuelt fremme innsigelse til planen.

Tillatelse etter kulturminneloven § 8 er heller ikke påkrevet i områder som i kommuneplanens arealdel er lagt ut til bebyggelse og anlegg, så fremt kulturminnemyndigheten har sagt seg enig i arealbruken. Her har lovgiver valgt en samtykkemodell, noe som gir kulturminnemyndighetene større styringsrett enn hva tilfellet er ved forrangsmodellen. Formuleringen «sagt seg enig i arealbruken» er upresis, og reiser spørsmålet om det kreves et aktivt samtykke fra

kulturminnemyndighetene, eller om det er tilstrekkelig at kulturminnemyndighetene ikke har merknader til planforslaget. Ordlyden taler i retning av at det kreves et aktivt samtykke.

Samtykkemodellen medfører spørsmål om hva slags form samtykke skal ha, samt om det kan settes vilkår til samtykket. Det er også grunn til å reise spørsmål om hvorfor det er gitt ulik bestemmelse for reguleringsplaner og kommuneplanens arealdel på dette punktet.

Dersom legalfredete kulturminner oppdages ved gjennomføringen av planen, krever

kulturminneloven § 8 andre ledd at kulturminnemyndighetene gir tillatelse til tiltaket. Som nevnt treffes avgjørelsen ut fra et kulturminnefaglig skjønn, og det kan settes vilkår til tillatelsen.

Når det gjelder fredning av nyere tids kulturminner er det fastsatt nærmere saksbehandlingskrav i kulturminneloven § 22. Det fremgår av første ledd at kulturminnemyndighetene skal ta kontakt med fylkeskommuner og kommuner ved oppstart av fredningsarbeidet. Hensikten med en slik samordningsmodell er å sikre at planmyndighetene får tidlig informasjon og innsikt i

verneplanene, slik at det legges til rette for samordning mellom kulturminnemyndighetenes

71 Ot.prp. nr. 7 (1977-1978) s. 29.

fredingsarbeid og planmyndighetene. Det fremgår av bestemmelsen at myndighetene skal

«drøfte avgrensing av området, innhold i fredningsbestemmelser og spørsmål om samtidig oppstart av kommunalt eller regionalt planarbeid og spørsmål for øvrig av betydning for

kommunens og fylkeskommunens planarbeid». Bestemmelsen gir videre hjemmel for å gi forskrift med nærmere bestemmelser om hvordan samordningen skal skje, men en slik forskrift er ikke utarbeidet.

Planmyndighetens kompetanse til å ivareta kulturminner

Planvedtak og utbyggingstillatelser etter plan- og bygningsloven vil ofte berøre eller gripe inn i kulturminnesektoren. Som nevnt er det imidlertid kun i de tilfeller kulturminner av nasjonal verneverdi blir berørt at kulturminneloven gjør seg gjeldende. For øvrig vil kulturminneverdiene måtte hensyntas av planmyndighetene.

Plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 6 gir kommunene vid fullmakt til å fastsette planbestemmelser som legger begrensninger på arealbruken ut fra hensynet til kulturminner. Bestemmelsen er heller ikke avgrenset til kulturminner av lokal eller regional verdi, men kan også omfatte

kulturminner som faller inn under kulturminnelovens virkeområde. Når det gjelder vedtaksfredete eller legalfredete kulturminner kan dermed tiltakshaver risikere at kommunen setter andre, og kanskje strengere, krav enn hva som følger av tillatelsen tiltakshaver har fått etter

kulturminneloven. Vi ser her et eksempel på at kulturminnemyndighetene og kommunene har delvis overlappende kompetanse, uten at loven avklarer myndighetenes ansvarsområde. Et annet eksempel er plan- og bygningsloven § 29-2 om visuelle kvaliteter. Etter denne

bestemmelsen skal kommunen vurdere de estetiske kvalitetene ved et omsøkt byggetiltak. Etter kulturminneloven § 8 vil også estetiske kvaliteter være et relevant vurderingstema når

kulturminnemyndigheten skal ta stilling til en søknad om dispensasjon fra legalfredning. Også her kan det være ulikt syn mellom kulturminnemyndighetene og kommunen. I Rt. 1962 s. 530 godtok Høyesterett at kommunen nektet et utbyggingstiltak ut fra skjønnhetshensyn, selv om

kulturminnemyndigheten i samme sak hadde kommet til at utbyggingen ikke ville skjemme kulturminnet vesentlig. Slike overlappende kompetanseområder kan bidra til å svekke forutsigbarheten for borgerne.

Oppsummering

Kulturminneloven har flere koblingsbestemmelser til plan- og bygningsloven. Når det gjelder legalfredete kulturminner gis planer en viss forrang foran kulturminnevernet, jf. § 8 fjerde ledd.

Det kreves imidlertid en form for samtykke fra kulturminnemyndighetene for at kommuneplanens areal skal gis forrang, men hva som kvalifiserer som samtykke er noe uklart. Kulturminneloven § 22 legger opp til at fredningsvedtak etter kulturminneloven skal samordnes med

planmyndighetenes arbeid. Bestemmelsen sikrer dialog og at det kan finnes omforente løsninger.

Fremstillingen over viser også at planmyndighetene har utstrakt myndighet til å gi

planbestemmelser for å sikre kulturminner, og at det er uklar ansvarfordeling med hensyn til kulturminnemyndighetenes arbeid. Fra et borgerperspektiv fremstår kulturminnelovens koblingsmodell som utilgjengelig og uforutsigbar.

Vi foreslår nye bestemmelse som erstatter kulturminneloven § 8 fjerde ledd og som inngår som et nytt tredje ledd i § 15a. Poenget med forslaget er å vise at vurderingen av kulturminnet skal skje gjennom planprosesser. Bestemmelsen kan lyde:

Tiltak som også krever behandling av planmyndigheten (søknadspliktige tiltak) skal behandles etter plan- og bygningsloven § 1-7 a.

3.2.4 Friluftsloven