Hvordan kan samordningsutfordringene løses?

5.2.1 Horisontal samordning

Litteraturstudien vår gir i liten grad grunnlag for å utforme anbefalinger for hva som kan gi bedre samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen. Teorien vi har undersøkt behandler primært utfordringene grunnet manglende samordning. Den komparative studien viser at tydeligere prioritering av hensyn og sterkere vektlegging av det regionale nivå kan bidra til bedre samordning på lokalt nivå. Hovedpunktene i disse anbefalingene bygger imidlertid på gjennomgangen av de ulike samordningsmekanismene i utredningens kapittel tre.

Vi mener det ville være en betydelig forenkling om borgerne bare kunne forholde seg til én myndighet. Unntaket fra lovens virkeområde i pbl. § 1-3 bør fjernes. Planplikten gjelder etter vårt syn uavhengig av om et tiltak er søknadspliktig etter plan- og bygningsloven eller ikke. Unntakene fra søknadsplikt jf. pbl. § 20-6 og SAK § 4-3 bør fjernes. Alle tiltak som etter ordlyden i pbl. § 20-1 jf. pbl. § 20-2 omfattes av loven bør behandles av kommunen som planmyndighet.

Nødvendige tillatelser utover det kommunen kan gi som planmyndighet bør kommunen sørge for at foreligger når tillatelse etter plan- og bygningsloven gis.

Vi anbefaler at det bør være en felles koblingsmodell i sektorlovene. Den bør være enkel, og basere seg på en modell hvor rettslig bindende plan gis forrang. Videre bør vi ha en bestemmelse i plan- og bygningsloven som regulerer saker hvor det er nødvendig med tillatelse både fra planmyndigheten og en eller flere sektormyndigheter, tilsvarende regelen i det sveitsiske systemet. Bestemmelsen skal bidra til en vesentlig forenkling for borgerne da de etter denne

166 Se Høringsnotat fra KMD av 03.04.2020

https://www.regjeringen.no/contentassets/dc62ec3e17cd4dbe9fca6f1104d4c08d/horingsnotat-endringer-i-plan--og-bygningsloven.pdf lest 28.04.2020.

167 I referansegruppen til dette prosjektet trekkes den omfattende dispensasjonspraksisen frem som en faktor som svekker konsistensen i planhierarkiene som utformes: «Dispensasjoner har masse å si (for hvordan samordning ivaretas)».

168 regjeringen.no/no/dokumenter/horing---forslag-til-endringer-i-plan--og-bygningsloven-og-lov-om-eigedomsregistrering-regional-plan-dispensasjon-mv/id2686028/

bestemmelsen kun må forholde seg til kommunen, og kommunen treffer ett vedtak. Som et ledd i dette foreslår vi også å fjerne unntakene for søknadsplikt for tiltak som behandles etter

sektorlover. Til slutt foreslår vi en generell opprydding i sektorlovgivningen, hvor enkelte bestemmelser i sektorlovene flyttes over til plan- og bygningsloven og hvor flere lover slås sammen til en felles lov. Vi mener det er et betydelig potensial for å forenkle dagens rettsregler, slik at de blir mer tilgjengelige for borgerne og lettere å håndheve for forvaltningen.

Lovendringsforslagene er presentert i kapittel tre.

Klage på kommunens vedtak etter vårt forslag avgjøres av fylkesmannen. Prosessreglene er tydelige i plan- og bygningsloven. I planprosesser er det anledning for sektormyndigheter til å fremsette innsigelser. Her vil det også skje en samordning og prioritering av disse. Rettslig bindende arealplaner vil derfor skape forutsigbarhet for borgene, også med hensyn til de senere tillatelsene som måtte være nødvendig. Borgerne har i utgangspunktet rettskrav på å få innvilget en søknad om byggetillatelse som er i tråd med plan jf. pbl. § 21-4. Den rettslig bindende

arealplanen vil også skape en rettslig ramme for sektormyndighetenes standpunkt ved kommunens behandling av søknader etter vår foreslåtte nye bestemmelse pbl. § 1-7 a.

Endelig mener vi kommunens handlingsrom med hensyn til omdisponering av landbruksjord bør innsnevres i plan- og bygningsloven, slik at denne prioriteringen fremgår direkte av loven.

Bakgrunnen for dette er at materiell samordning innenfor en knapp ressurs forutsetter prioritering.

I dagens praksis er prioriteringen til dels basert på andre lover, til dels på praksis. En tydeligere formalisering ville økt forutsigbarheten og forenklet prosessen.

5.2.2 Vertikal samordning

Vi har sett at manglende konsistens i praktiseringen av plan- og bygningslovens regler og manglende horisontal samordning er utfordringer i dagens system.

Den komparative studien som er gjort i denne utredningen viser at styrking av det regionale plannivået kan være et virkemiddel for bedre konsistens og samordning. Dette korresponderer godt med anbefalingen fra EVAPLAN-prosjektet. En vei å gå kan være å gi regional planlegging sterkere virkning overfor stat og kommuner. Dette kan det være vanskelig å få gjennomslag for, ikke minst fordi statsforvaltningen, fylkeskommunene og kommunene har ulik demokratisk forankring og ulike demokratiske mandater. Dersom regionnivået skal binde de andre forvaltningsnivåene, krever det en tyngde som folkevalgt nivå (demokratisk legitimitet) som fylkeskommunene neppe har i dagens ordning. Særlig vil det være utfordrende for staten å la seg binde av regional planlegging, selv om statlige organer har deltatt i planprosessen.

Dersom målet er å skape bedre konsistens i planleggingen og ivareta sektorhensyn på en bedre måte, bør det også gjøres tiltak for å endre måten innsigelsesordningen praktiseres på. Det samme gjelder dispensasjonspraksis med tilhørende klagesaksbehandling.

Dersom samordningen ikke greier å ivareta hensynet til miljømessig bærekraftig utvikling, kan det være grunn til å ta opp at vertikal samordning mellom forvaltningsorganer kanskje ikke er

tilstrekkelig. Et alternativ for å styrke kontrollen med forvaltningen er å legge til rette for prøving i et uavhengig organ.

Vi har foreslått å legge større deler av samordningen til planforvaltningen med kommunene som primær myndighet. Dersom dette skjer, er det en viktig premiss at den vertikale samordningen etter plan- og bygningsloven tas i bruk på en slik måte at sektorhensyn ikke blir ivaretatt på en dårligere måte enn i dag. Det forutsetter også at den vertikale samordningen ikke svekkes ytterliggere gjennom tilsynelatende små endringer i loven.

Organisering og styring av areal- og ressursforvaltningen gjenspeiler nasjonale myndigheters syn på det kommunale selvstyret, men også synet på hvilken vekt ulike sektorhensyn skal ha. Det kommunale selvstyret er en del av norsk rett, ikke minst gjennom kommuneloven av 2018 kapittel to, men dette begrepet angir ikke noe fast avgrenset myndighetsområde for kommunene. Viktige

elementer er at det kommunale selvstyret skal utøves innenfor nasjonale rammer, og at den statlige styringen er underlagt krav om hjemmel i lov. Vi har sett at det lokale innslaget i denne forvaltningen er viktig, ikke minst for å sikre nødvendig aksept for vedtak som blir truffet og deretter effektiv gjennomføring. Samtidig er det et sterkt nasjonalt element i arealforvaltningen, noe både plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen gir tydelig uttrykk for.

Det å legge større deler av forvaltningen til kommunene som primærmyndighet, slik som i plan- og bygningsloven, gir kommunene økt kompetanse. Dersom sektorhensyn samtidig skal ha en effektiv beskyttelse innenfor rammen av plan- og bygningsloven, betyr det at statlige

styringsmidler som deltakelse i planprosesser, innsigelser og klagesaksbehandling må tas i bruk.

Samlet viser dette at plan- og bygningslovens mekanismer for vertikal samordning har betydelige utfordringer, selv om de i utgangspunktet ga gode forutsetninger for integrasjon og konsistens mellom nivåene.

5.2.3 Særlig om forslag til endring i plan- og bygningsloven § 19-2 om dispensasjonsvedtaket

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har sendt ut forslag om endringer av dispensasjonsreglene med høringsfrist 1. september 2020.¹⁶⁹ Forslaget innebærer etter

departementets beskrivelse dels en presisering av nasjonale og regionale interessers betydning, og dels en liberalisering av vilkårene for å kunne gi dispensasjon. Av hensyn til samordning er det grunn til å sette store spørsmåltegn ved den oppmykningen regjeringen foreslår.¹⁷⁰ Kort

oppsummert går endringen ut på å legge til nasjonale og regionale hensyn i vilkåret om vesentlig tilsidesettelse (§ 19-2 første ledd). Samtidig foreslår departementet å fjerne vektingsregelen fra

§ 19-2 fjerde ledd (om å legge særlig vekt på statlige og regionale rammer), da hensynet bak denne etter departementets syn blir ivaretatt av første ledd. Samtidig foreslår departementet å øke kommunens handlefrihet for dispensasjoner som (etter deres beskrivelse) «bare er av lokalpolitisk art». For sistnevnte typer fjernes kravet om klar overvekt av fordeler, og avveiningen skal være fritt skjønn.

Endringen kan fremstå relativt kosmetisk, men den vil ha store konsekvenser for systematikken i loven, og særlig for vertikal samordning. Departementets hovedbegrunnelse for endringen er å styrke det lokale selvstyret. Imidlertid finner vi det vanskelig å se at dette motivet bør ha særlig styrke, da kommunene allerede har svært stort spillerom for å styre arealbruk gjennom

planlegging. Dispensasjoner gjelder ofte krav som er fastsatt i kommunens egne planer

(departementet nevner «avstandskrav, utnyttingsgrad, etasjeantall eller plankrav» som eksempler på saker av lokalpolitisk art). Argumentet om lokalt selvstyre blir i mange tilfeller et spørsmål om kommunen skal være nødt til å forholde seg til sine egne vedtak.

Vi mener det er viktige grunner til at forslaget bør avvises. For det første er et grunnleggende premiss for plan- og bygningsretten at dispensasjoner skal være en snever unntaksregel.

Arealforvaltning skal først og fremst skje gjennom planprosesser, hvor flest mulig får anledning til å delta. Fjerning av terskelen «klar overvekt» vil gjøre det enklere å begrunne dispensasjoner.

Liberal bruk av dispensasjoner undergraver planverktøyet på to måter: På den ene siden mister naboer og andre interessenter incentiv til å delta i planlegging, fordi planer mister reell status som overordnet, omforent norm. Den andre siden av saken er at utviklere i mindre grad vil investere ressurser i planlegging, fordi sjansen til å oppnå ønsket resultat er like stor ved bruk av

dispensasjonssøknad.

En annen faktor som taler mot liberalisering av dispensasjonsvilkårene er at forslaget også vil innebære redusert kontroll med kommunenes vedtak. Departementets forslag innebærer at

169 Kommunal- og moderniseringsdepartementet Høringsnotat Sak nr. 19/5267, 02.04 2020 Høring - forslag til endringer i plan- og bygningsloven mv. (regional plan, dispensasjon m.m.)

170 regjeringen.no/no/dokumenter/horing---forslag-til-endringer-i-plan--og-bygningsloven-og-lov-om-eigedomsregistrering-regional-plan-dispensasjon-mv/id2686028/

kommunens egen vurdering av fordeler og ulemper skal være den avgjørende. Hverken

klageorgan eller domstoler vil dermed ha mulighet til å overprøve vektingen. I prinsippet er dette akkurat den samme friheten kommunen har i planprosesser, slik Høyesterett blant annet har konstatert i Rt-2007-281 (Barka) (se dommens avsnitt 39). Hele poenget er imidlertid at kommunen har denne friheten knyttet til planer, hvor det er strenge regler for offentlighet, medvirkning og involvering.

Argumentene om aktørenes tillit til planer og (den manglende) muligheten for kontroll med dispensasjoner knytter seg til lovens intensjon og system. I tillegg finner vi det verdt å påpeke at historisk erfaring med praktiseringen av dispensasjoner også gir grunn til forsiktighet med å liberalisere reglene. Sivilombudsmannens foreløpige rapporter om bruk av dispensasjoner i strandsonen viser at praksisen er vesentlig mer liberal enn intensjonen tilsier.¹⁷¹

Målet med denne rapporten er å utrede hvordan samordning i plan- og bygningsloven kan forbedres. Basert på disse momentene mener vi det vil svekke lovens mekanismer for samordning betraktelig om disse forslagene blir vedtatt.