Havne- og farvannsloven

Havne- og farvannsloven har som hovedformål sikre transport til sjøs, sørge for effektive, sikre og miljøvennlige havner, ta hensyn til et konkurransedyktig næringsliv og bidra til å sikre forsvars- og beredskapsinteresser. Formålsbestemmelsen sier:

Loven skal fremme sjøtransport som transportform og legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann, samtidig som det skal tas hensyn til et konkurransedyktig næringsliv. Loven skal ivareta nasjonale forsvars- og beredskapsinteresser.

I forarbeidene til loven114 er særlig det å sikre sjøtransport og havner trukket frem. Som

sektorlov kan det legges til grunn at loven i første rekke skal ivareta sjøtransport med nødvendig infrastruktur.

For vårt tema her er følgende uttalelse fra forarbeidene særlig interessant:

«Loven skal fremme «miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann». Begrepet

«miljøvennlig» skal tolkes vidt, slik at de til enhver tid relevante miljøutfordringer skal tas i betraktning. Begrepet omfatter blant annet

ivaretakelse av naturmangfold, vern mot forurensning av sjø, støy, mål om å redusere klimagassutslipp, bærekraftig bruk, og hensyn til luftkvalitet.

Det er ikke bare virkninger i farvannet eller i havneområdet som er relevante å vektlegge etter loven, men også uheldige miljøvirkninger på land. Eksempler på uheldige miljøvirkninger som får konsekvenser på land, kan være lokal luftforurensning og støy. At loven skal fremme «miljøvennlig drift av havn» kan for eksempel få betydning for hvilke krav som stilles til forvaltning og drift av havn, jf. § 28. At loven skal fremme «miljøvennlig [...] bruk av farvann» kan for eksempel få betydning for hvilke ferdselsreguleringer som fastsettes etter § 7 og § 8 eller hvilke tiltak som tillates etter § 14. Videre får det at loven skal fremme «miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann» betydning som tolkningsmoment ved tolkningstvil.»115

Disse uttalelsene er meget interessante for vårt tema her. Eksemplene viser til hensyn som åpenbart ikke bare havne- og farvannsloven vil kunne ivareta. Bredden av hensyn viser klart at grensegangen mot reguleringer gjennom forurensningsloven, plan- og bygningsloven,

naturmangfoldloven og kulturminneloven kan være av spesiell interesse.

Myndighetsutøvelse etter loven

Myndighetsutøvelse etter havne- og farvannsloven knytter seg først og fremst til regulering av bruk av farvann og bruk av havner. Men også innkreving av gebyr og avgifter, drive tilsyn, foreta innkreving og følge opp med sanksjoner inngår i myndighetsutøvelsen.

Særlig interessant i denne sammenhengen er den myndighetsutøvelse som gjelder arealbruk.

Illustrerende for slik myndighetsutøvelse er havne- og farvannsloven § 9 som slår fast

kommunens myndighet til å regulere bruken av kommunens sjøarealer. En annen bestemmelse av stor interesse her er havne- og farvannsloven § 14 som bestemmer hvilken virksomhet og hvilke tiltak som krever tillatelse etter havne- og farvannsloven.

Kobling til plan- og bygningsloven

Koblingen mot plan- og bygningsloven finner vi i havne- og farvannsloven § 14 fjerde ledd.

Bestemmelsen sier:

Myndigheten etter denne loven og kommunen som plan- og

bygningsmyndighet skal foreta en effektiv og samordnet behandling av søknader om tillatelse. Tillatelse til tiltak etter denne paragrafen kan ikke gis i strid med vedtatte arealplaner etter plan- og bygningsloven uten etter

dispensasjon fra plan- og bygningsmyndigheten.

Med utgangspunkt i de kategoriene koblingsmodeller vi har sett på ovenfor står vi her overfor en forrangsmodell. Bestemmelsen slår for det første fast at det skal skje en samordning mellom myndigheten etter loven, og kommunen som plan- og bygningsmyndighet.

114 Prop. 86 L (2018-2019) s. 148.

115 Prop. 86 L (2018-2019) s. 148-149.

Forarbeidene til den nye havne- og farvannsloven (2019) viser på dette punktet i stor grad til forarbeidene til den gamle havne- og farvannsloven (2009) § 32. I forarbeidene sies det:

«Tiltak som vil komme i strid med planen kan ikke få tillatelse med mindre det gis dispensasjon fra vedkommende plan- og bygningsmyndighet. Ved tvil om det foreligger motstrid med plan, må vedkommende myndighet gis anledning til å uttale seg. Der en tillatelse vil komme i strid med formålet bak andre plan- eller vernevedtak, vil sektormyndigheten også kunne ta hensyn til dette, men hensynene under havne- og farvannsloven vil som utgangspunkt måtte veie tyngst i vurderingen av om tillatelse skal gis etter havne- og farvannsloven.»¹¹⁶ Ordlyden og forarbeidene er altså tydelige på at vi står overfor en forrangsregel. Planer etter plan- og bygningsloven er bestemmende for om det kan gis tillatelser etter havne- og

farvannsloven. Siste setning i sitatet ovenfor kan nok likevel fremstå som litt underlig «formålet bak andre plan- eller vernevedtak …». Det fremstår som rimelig opplagt at havne- og

farvannsmyndigheten kan ta hensyn til for eksempel et vernevedtak i sjø hjemlet i

naturmangfoldloven når det er søkt om tillatelse. Det er vel grunnlag for å hevde at det å ikke ta hensyn til slike planer vil kunne utgjøre en mangel ved begrunnelsen for en tillatelse, og dermed utgjøre en saksbehandlingsfeil. Det bør også understrekes at om det gis en tillatelse etter havne- og farvannsloven i strid med en verneplan etter naturmangfoldloven settes ikke verneplanen til side. I så faller vi tilbake til en «klassiker» ved flere av koblingsmodellen vi har sett på. En tillatelse vil være nødvendig, men ikke tilstrekkelig, for å kunne igangsette et tiltak.

Planmyndighetens mulighet til å regulere havne- og farvannsektoren

Vi har i dette kapittelet behandlet fire lover som gjelder virksomhet og tiltak i sjø. Akvakulturloven, havne- og farvannsloven, havressursloven og plan- og bygningsloven regulerer alle virksomhet i sjø. Det er som kjent ingen lov som uten videre står over annen lov. Et rangforhold kan imidlertid følge av innholdet i de enkelte lovene. Forrangs-koblingen er et eksempel på nettopp dette. Både akvakulturloven og havne- og farvannsloven gir vedtatte planer etter plan- og bygningsloven forrang i den forstand at det ikke kan gis tillatelser etter disse lovene i strid med vedtatte arealplaner. Havressursloven har ingen eksplisitt kobling mot plan- og bygningsloven. Det er derfor heller ikke grunnlag for å si at arealplaner etter plan- og bygningsloven har forrang der tiltak er i strid med en arealplan, men i tråd med en tillatelse etter havressursloven. Det er her ikke foretatt en samordning mellom lovene. Dette innebærer igjen at tillatelse etter det ene lovverket ofte vil være nødvendig, men ikke tilstrekkelig for iverksetting av virksomhet og tiltak.

Med forrangsløsningen i havne- og farvannsloven vil rommet for myndighetsutøvelse i stor grad defineres av innholdet i arealplaner for de arealene søknad om tillatelse gjelder. Plan- og bygningsloven gjelder også for kommunenes sjøarealer, nærmere bestemt ut til en nautisk mil utenfor grunnlinjene. Planmyndighetens anledning til å vedta planer som gjelder for sjøområder gjelder i utgangspunktet tilsvarende i sjø som på land. De rettslige rammene plan- og

bygningsloven utgjør med hensyn til arealformål, hensynssoner og bestemmelser gjelder i utgangspunktet fullt ut også i sjø. I realiteten innebærer dette at planmyndigheten i stor grad kan begrense myndighetsutøvelsen etter havne- og farvannsloven når det kommer til arealbruk.

Oppsummering

Havne- og farvannsloven har i § 14 en tydelig kobling mot plan- og bygningsloven.

Forrangsløsningen slår fast at det ikke kan gis tillatelser etter loven dersom gjennomføring av en tillatelse vil være i strid med en vedtatt arealplan. For å gi en tydelig koblingsmodell mot plan- og bygningsloven foreslår vi også her:

116 Ot.prp. nr. 75 (2007-2008) s. 169.

Det kan ikke gis tillatelse etter denne lov i strid med rettslig bindende arealplan etter plan- og bygningsloven.

Tiltak som også krever behandling av planmyndigheten (søknadspliktige tiltak) skal behandles etter plan- og bygningsloven § 1-7 a.