A seção anterior teve o papel de apresentar a lógica da participação do Estado na vida de uma sociedade e, uma vez escolhida à forma de Estado, neste caso um Estado Federativo, expor a dinâmica que se observa neste para a concretização de direitos e competências.
Esta seção tem o objetivo de detalhar a lógica da descentralização de receitas e competências, abordando seus benefícios e desafios, bem como explorar o que a literatura aponta como características observáveis nas transferências intergovernamentais realizadas entre os diferentes níveis de governo.
O que se verificou até o momento foi que é uma característica dos Estados Federativos um descompasso entre a capacidade de arrecadação dos entes federativos e suas competências para prestação de determinados serviços. Segundo Prado (2000, p. 12),
o conceito básico e central para analisarmos esse problema é o que se pode chamar brecha vertical: o fato de que os governos de nível superior arrecadam mais recursos do que gastam diretamente. Isso faz com que todas as federações, sem exceção, façam uso de transferências verticais como um componente essencial de seus sistemas fiscais.
O autor identifica inúmeros fatores que explicam a razão dos recursos serem concentrados nas esferas superiores, em detrimento aos gastos diretos não estarem sobre a competência dos mesmos. Estas justificativas podem ser de ordens técnicas, baseadas na teoria da tributação, políticas ou ainda históricas.
Tendo-se como referência os modernos sistemas federativos, a existência da brecha vertical (BV) pode ser explicada pela atribuição aos governos centrais de: i) impostos sobre o controle do Governo Federal (GF) – esta alocação está pautada na ideia de eficiência do sistema tributário, que entende esta ação como necessária, embora a mesma vá de encontro ao processo observado nas últimas décadas, de descentralizar os encargos administrativos; e ii) duas obrigações de relevância:
1ª. Reduzir as disparidades horizontais em capacidade de gasto, operando sistemas de equalização através de transferências. No plano horizontal, ou seja, no que se refere à equidade entre jurisdições de um mesmo nível, as diferenças em capacidade econômica se refletem em diferenças na capacidade de gasto: estados mais pobres teriam que impor um nível muito mais pesado de tributação aos seus cidadãos, para conseguir oferecer o mesmo nível de serviços que é possível num estado mais rico. Pode-se referir a ele como brecha horizontal (BH).
2ª. Comandar certo montante de recursos a serem repassados aos GSN, de forma seletiva e discricionária, visando realizar projetos e atingir objetivos de interesse
nacional em áreas e setores que a sociedade entenda que devam ser entregues à responsabilidade dos GSN (PRADO, 2006, p.13).
No primeiro caso, a concentração de receita é resultado do objetivo final de garantir uma melhor eficiência tributária. No segundo, a concentração de receita é condição para que o governo central possa diminuir as diferenças entre entes federativos de um mesmo nível.
A BV tem como fator determinante a centralização da arrecadação tributária frente à descentralização de encargos. De toda forma,
há um razoável consenso normativo quanto à conveniência de atribuir determinados impostos ao governo central (...). De forma simples, o argumento refere-se, basicamente, aos custos que se colocam para os agentes econômicos quando têm que atender às diversas legislações, e à possibilidade de que impostos relevantes, quando submetidos ao controle de governos subnacionais, venham a gerar importantes efeitos prejudiciais à eficiência econômica. À medida que os governos exerçam sua autonomia na definição de alíquotas e, principalmente, de bases tributárias, podem induzir modificações na localização da atividade produtiva e nos fluxos de comércio, que tornam menos eficiente a atividade produtiva no país (PRADO, 2006, p. 14).
Dadas as razões técnicas para a existência da BV, os motivos políticos e históricos que levaram a centralização das receitas, a partir do Século XX, hão de ser considerados. No momento do pós-guerra, os governos centrais estão fortalecidos e empoderados o suficiente para tomar para si os impostos oriundos de bases tributárias mais fortes e dinâmicas. A partir da segunda metade do século XX, os GSN ganham força e pressionam os governos centrais para que cedam parte de suas receitas.
Em termos conceituais, Rezende (2006, p.9) aponta que
a descentralização é um processo nitidamente político, que resulta na transferência efetiva de poder decisório a governos subnacionais, envolvendo aspectos de autonomia local, formas de democracia participativa, racionalização da provisão de serviços, maior liberdade e responsabilidade dos gestores públicos, desigualdades regionais, dentre outros.
O mesmo autor argumenta ainda que a descentralização foi utilizada como instrumento para reorientar a provisão de bens e serviços coletivos, em especial os sociais. Os argumentos a favor da descentralização fiscal, de acordo com Rezende (2006, p.10) são:
• Favorece a participação dos quadros locais, mais sensíveis aos problemas de suas comunidades;
• Oferece maior diversidade para as soluções dos problemas;
• Estimula o aperfeiçoamento da gestão e a eficiência técnica;
• Diminui os custos da verificação administrativa das decisões tomadas; e
• Incorpora o cidadão nos foros de deliberação para a aplicação e fiscalização dos recursos públicos.
Em termos negativos, os seguintes argumentos são apresentados em relação à descentralização fiscal (ibdem):
• Dificulta a solução dos problemas mais complexos;
• Facilita a competição pelos investimentos privados (guerra fiscal);
• Ameaça o princípio da igualdade perante a lei;
• Desuniformiza a prestação dos serviços públicos; e
• Facilita a manipulação, pelas elites locais, das decisões comunitárias.
A lógica da descentralização fiscal deve prever que os governos subnacionais tenham recursos financeiros, estrutura física e recursos humanos capazes de garantir a provisão dos bens e serviços públicos que estejam sob sua responsabilidade. Num modelo ideal de tributação, por afetar as decisões sobre o grau de descentralização fiscal e sobre a natureza dos tributos atribuídos à competência de estados e municípios, deve-se levar em conta a capacidade administrativa de cada ente. Com frequência, alega-se que uma baixa capacidade administrativa não permite maiores avanços com respeito ao aumento das competências dos governos subnacionais para instituir e arrecadar os impostos modernos, o que acaba por conduzir a soluções mais centralizadas para evitar a perda de qualidade do sistema.
Considerando-se o federalismo brasileiro, observa-se que, ao longo dos anos do Brasil República, há períodos de maior centralização do poder nas mãos do governo central alternando-se com períodos de descentralização. Comparando-se as reformas tributárias promovidas pelas duas últimas constituições federais, a reforma do Sistema Tributário realizada por meio da Constituição de 1967 marca um período de centralização na arrecadação e perda de autonomia de estados e municípios. Segundo Boueri et al (2009, p. 61),
a reforma de 1967 permitiu a implantação de um sistema tributário com objetivos econômicos, mas que não considerou a equidade em nenhum dos seus fundamentos. A reforma previa que o processo de crescimento econômico seria orientado e controlado pelo governo federal, o que exigia a centralização das decisões econômicas. O controle de impostos que fossem utilizados como instrumentos de política econômica, bem como a forma de utilização dos recursos tributários, deveriam estar concentrado na esfera federal.
A autonomia fiscal dos estados e dos municípios foi reduzida para que não houvesse interferência na definição e no controle do processo de crescimento.
Em contra partida, a reforma tributária de 1988, se concentrou na modificação da distribuição de competências tributárias e no aumento da participação dos níveis inferiores de governo na receita tributária global. O país vivenciava um momento de abertura política, no qual as pressões pela destituição do poder das mãos do governo central eram enormes. O que
se buscava era o fortalecimento da Federação, o que se refletiu no aumento do grau de autonomia fiscal dos estados e municípios e na descentralização dos recursos tributários. Ainda de acordo com Boueri et al (2009, p. 66),
a reforma constitucional de 1988 concretizou a necessidade de maior autonomia de estados e municípios. A mudança da Constituição proporcionou a estados e municípios aumento na participação da arrecadação tributária da União, por meio do aumento dos coeficientes de distribuição do FPE e do FPM. Tal fato acelerou o processo de redução do esforço fiscal da maioria dos estados e incrementou as iniciativas na disputa fiscal entre estes para atração de investimentos e geração de empregos.
O objetivo da Constituição, no que diz respeito às finanças públicas, foi aumentar a autonomia fiscal de estados e municípios, desconcentrar os recursos tributários disponíveis e transferir responsabilidades de gastos da União para os governos subnacionais.
Garson (2009, p. 29) aponta que, no que tange a maior autonomia concedida aos governos subnacionais, “as regras de partilha de receitas tributárias instituídas pela Constituição de 1988 resultaram na ampliação dos desequilíbrios horizontais”.
Neste contexto, torna-se relevante entender a relação entre os entes federados, no que tange a necessidade de cooperação e de coordenação entre as partes. Esta se apresenta porque os entes de uma federação gozam de certo grau de autonomia para suas tomadas decisão. Rezende decompõe em 3 dimensões básicas a autonomia destes entes:
i. Autonomia Executiva – implica o exercício da competência pelo encargo sem subordinação administrativa a governos de nível superior;
ii. Autonomia Legislativa – implica o poder de emitir legislação sobre o serviço/função sem subordinação à legislação emanada de governos superiores;
iii. Autonomia Financeira – implica capacidade para financiar plenamente os serviços sem dependência de recursos adicionais cedidos voluntariamente pelos governos de nível superior.
Neste caso, os itens i e ii correspondem ao que se chama de autonomia orçamentária, ou seja, “a livre disposição sobre os recursos suficiente para financiar os encargos que sejam executados conforme decisão própria dos governos” (REZENDE, 2006, p. 14).
Em relação à autonomia executiva, o autor define que
existe descentralização, antes de tudo, quando a execução dos serviços é entregue aos governos subnacionais (GSN), que dispõem de equipamento físico e corpos
funcionais dedicados à realização da tarefa. Esta atribuição de competência executiva, contudo, diz pouco ou nada sobre o grau de autonomia executiva do GSN na execução do encargo. Esta só existe quando o GSN assume, também, o controle sobre o processo decisório relativo ao serviço: planejamento de políticas, programas de investimento, estratégias, prioridades. De forma geral, a atribuição executiva dos serviços é muito mais comum e generalizada do que a autonomia executiva (REZENDE, 2006, p. 15).
Isto significa que, na prática, o que se observa é que os GSN têm autonomia para operacionalizar os encargos, mas não para defini-los e/ou construí-los. Esta condição se deve tanto a questões de normas legais, como, por exemplo, as determinações constitucionais em relação às competências de cada ente, quanto a fatores financeiros.
O setor de Educação Básica é um bom exemplo da lógica deste nível de autonomia, ou seja, uma vez que há normas e padrões a serem cumpridos por todos os entes federativos, definidas de forma central, a natureza, a dimensão e os custos do serviço prestado não são controlados pelos GSN.
Por fim, quando se fala de autonomia financeira, argumenta-se que,
na condição de um atributo de GSN na prestação de determinado serviço (por exemplo, atendimento hospitalar), ela pode ser entendida em dois sentidos. Primeiro, em um sentido agregado ou orçamentário: o orçamento do GSN tem recursos próprios suficientes para cobrir os custos de todos os serviços básicos dele exigidos, incluindo o encargo específico (no nosso exemplo, atendimento hospitalar). Neste caso, a autonomia não se refere ao atendimento hospitalar, mas à utilização do orçamento. Esse tipo de autonomia pode existir mesmo que a arrecadação própria do GSN seja insuficiente, desde que ele receba transferências verticais livres de condicionalidades, garantidas e permanentes.
Situação diferente ocorre se o GSN não tem capacidade própria de financiamento no sentido indicado acima, detém a competência executiva do encargo e recebe transferências condicionadas que se destinam a financiar aquele serviço específico (o que é exemplificado pela situação dos municípios brasileiros em relação ao SUS). Neste caso, o grau de autonomia financeira do GSN depende das regras que comandam as transferências (REZENDE, 2006, p. 16).
Sendo assim, o grau de autonomia financeira está condicionado à participação de transferências condicionadas ou voluntárias, assunto que será abordado adiante. De toda forma, como dito anteriormente, uma vez que a há autonomia entre os entes federativos, como parte do processo de descentralização, se faz necessária à cooperação e a coordenação entre as partes para garantir a execução eficiente de políticas e ações que transbordam as possibilidades de um ente exclusivamente.
Ter-Minassian (2012) aponta alguns benefícios de certo grau de autonomia da receita nos GSN. A autora elenca os seguintes:
• O potencial de reforçar a mobilização da receita global aproveitando fontes de receita (como impostos sobre a propriedade imobiliária e taxas de usuários) que, provavelmente, sejam negligenciadas ou administradas menos eficazmente pelo governo central (GC).
• Proporcionar mais segurança para os governos subnacionais (GSN) em relação à sua disponibilidade de recursos, facilitando assim a preparação de orçamentos mais realistas e reduzindo a volatilidade na execução de programas de gastos.
• Facilitar o alinhamento da composição e desenho de impostos subnacionais com as preferências locais e com a incidência dos benefícios dos programas subnacionais de despesas.
• Tornar mais visível para o eleitorado o custo dos gastos subnacionais e promover a responsabilidade fiscal subnacional, que tende a ser prejudicada pela dependência dos GSN em transferências para cobrir déficits (gap-filling transfers) ou em outras operações de socorro do GC.
Por outro lado, a autora aponta também problemas, para mobilizar receitas subnacionais próprias, de ordem: i) econômica – a alta mobilidade de bens e fatores de produção, aumentando a possibilidade de evasão e guerra fiscal; ii) distributiva – disparidades econômicas entre os diversos GSN, gerando capacidades distintas de provisão de bens e serviços; iii) institucional – baixa capacidade administrativa dos GSN e elevados custos para o contribuinte; e iv) de economia política – de um lado, o desejo do GC de manter o controle sobre as principais bases tributárias, e de outro a relutância dos GSN a suportar os custos políticos do aumento da receita própria.
Retomando a questão da BV, as razões para a existência desta estão associadas a duas prerrogativas dos governos centrais: i) responsabilidade pela redução de disparidades locais; e ii) o poder de impor critérios e prioridades nacionais à ação dos governos subnacionais e de determinar padrões de âmbito nacional na provisão dos serviços públicos principais (PRADO, 2006).
Em relação à primeira prerrogativa, esta faz referência ao papel do GC de reduzir as disparidades horizontais entre jurisdições, no que se refere à capacidade fiscal. Como aponta Prado (2006, p.16),
a capacidade autônoma de cada um desses governos de suprir os serviços demandados pelos cidadãos, ou exigidos pelas normas legais do país, também difere de forma bastante proporcional à disparidade no nível de desenvolvimento e capacidade econômica. Para prover um mesmo nível de serviços públicos, os estados mais pobres teriam que impor uma carga tributária mais elevada aos seus cidadãos, em relação àquela incidente sobre os cidadãos de estados ricos.
As transferências intergovernamentais buscam equalizar a capacidade de prestação de serviços entre o mesmo nível governamental, ou seja, elas buscam garantir a mesma
capacidade de atuação para todos os estados e municípios (reduzir a chamada brecha horizontal).
Desta forma, para que todos os cidadãos de uma determinada federação possam usufruir de serviços mínimos em condições similares sem ter que pagar mais por isso, se faz necessário que ao menos “uma parte das transferências verticais seja comandada por um critério redistributivo e equalizador e que não seja simplesmente “devolvida” para a jurisdição que a gerou economicamente” (PRADO, 2006, p. 16).
No que concerne à segunda prerrogativa, embora se diferencie bastante entre as diversas federações, trata-se de um papel fundamental do governo central, no sentido de manter a unidade da federação. Prado (2006, p. 17) define que esta prerrogativa caracteriza-se por ser
um certo poder discricionário do GC, manifesto na sua capacidade de transferir para os GSN uma parte da receita fiscal impondo condicionalidades, visando seja a realização de programas de seu interesse, seja a subordinação da atividade dos GSN à implementação de programas de âmbito nacional.
Educação e Saúde são dois exemplos típicos do que trata a segunda prerrogativa: diversos Programas de âmbito nacional e diretrizes estabelecidas pelos Governos Centrais, porém executadas pelos GSN.
Deste contexto deriva-se a função do governo de redistribuir recurso, ou seja, é papel do Governo Central, tomando em conta a capacidade fiscal de cada ente que compõe a federação, redistribuir os impostos com o objetivo de minimizar as diferenças regionais observadas. Neste sentido, Prado (2006, p. 20) aponta que
tendo em vista que na atualidade é bastante restrito o espaço para o aumento da carga tributária, em todas as federações o problema passa a ser, necessariamente, de redistribuição dos recursos dados entre os diversos governos. Além disso, como em Federações os encargos se distribuem entre três níveis de governo dotados de autonomia, quando ocorre deslocamento ou transferências de encargos de um governo para o outro – como é o caso nos processos de descentralização –, é necessário rever à distribuição de recursos adequando-a ao novo perfil de encargos. Em se tratando especificamente das transferências intergovernamentais, estas podem ser classificadas de diferentes formas, observando-se a maneira como os recursos são transferidos/recebidos, a periodicidade dos mesmos, as condicionalidades atreladas ao recebimento e ao uso dos mesmos, entre outras. Diversos autores estabelecem suas classificações, tendo em conta estas variáveis.
Ter-Minassian (2012) define como sendo os principais tipos de transferências intergovernamentais as: i) de caráter obrigatório ou voluntário; ii) os recursos vinculados ou não; iii) de uso condicionado ou não; iv) com necessidade de contrapartida ou não pelo ente que o recebe o recurso; e, por fim, v) se são de natureza recorrente ou não.
Por sua vez, Prado (2006) as classifica em dois tipos básicos: i) transferências livres
versus transferências condicionadas – definindo a primeira como sendo recursos destinados
aos GSN de livro uso dos mesmos, enquanto as segundas caracterizam-se por necessariamente terem que ser empregados em setores, funções ou até mesmo em projetos específicos; e ii) transferências legalmente definidas versus transferências voluntárias – sendo aquelas determinadas por lei ordinária ou pela Constituição do país, enquanto estas são parte do processo orçamentário dos governos centrais, definidas ano a ano, sem terem nenhuma obrigatoriedade legal.
Por fim, Mendes, Miranda e Cosio (2008) apresentam as transferências intergovernamentais classificadas: i) quanto à sua condicionalidade, podendo estas serem incondicionais redistributivas ou devolutivas; condicionais voluntárias ou obrigatórias; transferências ao setor produtivo privado; ou ainda diretas aos indivíduos; e ii) quanto à sua contrapartida, podendo ser estas com ou sem contrapartida; ou ainda transferências equalizadoras.
Uma vez observadas estas classificações, Mendes, Miranda e Cosio (2008, p. 7) propõem, por sua vez, uma adaptação desta estrutura padrão de análise, de modo a refletir, ainda que não exaustivamente, características observáveis nas transferências intergovernamentais. Sendo assim, os autores apresentam oito características das transferências intergovernamentais, de modo que, em virtude do grau com que cada uma destas características se apresenta, estas podem contribuir mais ou menos para a eficiência de seus objetivos. Estas características são:
a) autonomia dos governos subnacionais para gerir seus recursos e fazer escolhas quanto à sua alocação;
b) accountability na relação entre eleitor e gestor do governo subnacional que recebe a
transferência;
c) redistribuição regional da capacidade fiscal, da qualidade e quantidade dos serviços públicos, da renda e de oportunidades;
d) redução do hiato entre a demanda economicamente viável por bens e serviços públicos e a capacidade fiscal de cada governo subnacional (hiato fiscal);
e) flexibilidade para absorção de choques econômicos positivos e negativos;
f) independência em relação a negociações de ordem política na determinação de montante, critérios de partilha e periodicidade de entrega das transferências;
g) incentivo à internalização, pelos governos subnacionais, de externalidades geradas por bens e serviços públicos ofertados por esses governos;
h) incentivo à responsabilidade fiscal e à gestão eficiente dos recursos transferidos.
Estas características, além de não serem exaustivas, não são mutuamente excludentes, ou seja, observa-se mais de uma delas em uma mesma transferência. Ademais, estas tão pouco se reforçam, ou seja, o benefício da observância de determinada característica pode implicar no prejuízo de outra.
Como argumentam Mendes, Miranda e Cosio (2008, p. 10), “o mecanismo de funcionamento de cada transferência específica lhe imprime características particulares, que podem ser mais ou menos desejáveis de acordo com o objetivo almejado”. Desta maneira, “uma clara descrição das imperfeições e dos trade-offs existentes é importante para que se