Resultater

Este trabalho teve como objetivo entender como algumas características das transferências intergovernamentais para a educação impactam a formulação e a implementação da política de educação básica. Para tanto, a experiência do Município do Rio de Janeiro, ao longo do período entre 2002 e 2011, serviu de referência para construir tal cenário.

Uma vez que um descompasso entre capacidade de autofinanciamento versus competências para prestação dos serviços públicos dos GSN é uma característica intrínseca ao federalismo, busca-se observar de que maneira, num Estado Federativo, as transferências intergovernamentais funcionariam como um instrumento para auxiliar na correção desta distorção, colaborando para aumentar a eficiência na prestação dos serviços.

Fica claro pelo referencial teórico construído e analisado que é função de um governo federativo redistribuir recursos, tendo em conta a capacidade fiscal de cada ente que compõe a federação, buscando minimizar as diferenças regionais entre estes.

Por outro lado, questão relevante também é o quanto de autonomia os governos subnacionais possuem para que possam decidir sobre a forma de executar as competências que lhes cabem. Como observado, a atribuição de competência executiva a um governo subnacional diz pouco ou nada da efetiva autonomia que este possui para executar os encargos que recebe, pois só há, de fato, autonomia quando este ente subnacional é passível de decidir sobre o planejamento da política, os programas de investimentos, as estratégias de implementação e prioridades no uso dos recursos.

O exemplo do município do Rio de Janeiro mostrou como a pouca flexibilidade de programas federais, por exemplo, comprometem a eficácia dos mesmos, pois as particularidades do município, associadas muitas vezes à necessidade de contrapartida financeira a ser realizada por este ente nos programas aos quais aderem, faz com que este município opte por não receber estes recursos.

Há, por fim, que se considerar ainda a questão da responsabilização fiscal que o ente federativo tem pelas suas tomadas de decisão. Esta responsabilização deve ser entendida como condição necessária para manter a ação dos governos e reconhecida como essencial

para que a capa capacidade de investimento e gestão das diversas esferas de governo seja mantida.

Tendo-se como base o estudo realizado, conclui-se que, quanto ao poder redistributivo, as transferências intergovernamentais destinadas à função educação conseguem ser eficazes intra-estados, ou seja, estas contribuem para diminuir as diferenças entre os municípios de um mesmo estado, porém não o fazem inter-estados, ou seja, entre os diferentes estados do país, ou ainda de uma mesma região, a diferença permanece. Isso se deve ao fato de que mecanismos de transferências tais como Fundef/Fundeb estão circunscritos aos estados, ou seja, são os recursos dos municípios de um mesmo estado somados ao do próprio, que constituem o que será redistribuído internamente. Isso faz com que, por exemplo, municípios fronteiriços tenham um gasto por aluno, por exemplo, bastante diferente, pois a complementação de recursos proporcionada pela União é no sentido de garantir um mínimo de recurso por aluno, nivelado pelo gasto mínimo dos estados e não o máximo.

Desta forma, estados mais ricos, além de por si só já possuírem maior capacidade financeira, ainda podem gastar acima dos recursos do Fundeb, mantendo a desigualdade entre os entes federativos.

No caso do município do Rio de Janeiro, o montante de recursos que este aporta no Fundeb para ser somado aos recursos dos demais municípios do estado e do próprio estado do Rio de Janeiro é menor do que o que o montante recebido por este, após redistribuição dos recursos entre todos os municípios fluminenses. Isso se deve ao fato da rede de ensino do município do Rio de Janeiro ser altamente municipalizada, ou seja, a rede de ensino do município tem mais de 700 mil beneficiários, participando da oferta pública do serviço, em termos de matrículas na rede pública de ensino, 98,43%, 99,00% e 93,56% nos segmentos creche, pré-escola e ensino fundamental, respectivamente, e quando se considera a rede privada de ensino, os valores passam para 41,186%, 58,70% e 69,32%, respectivamente.

Uma vez que a repartição do montante total do Fundeb se dá em virtude do número de alunos matriculados na rede pública de ensino de cada município, identificadas no censo escolar realizado anualmente pelo INEP, o Rio de Janeiro acaba por receber um aporte maior de recursos do que havia contribuído anteriormente, ou seja, o saldo líquido da contribuição para o Fundeb no município do Rio de Janeiro é positivo.

Ainda se tratando de poder redistributivo, quando se fala nas transferências voluntárias, ou seja, aquelas acordadas entre os entes federativos sem prévia definição em lei, têm-se também como resultado um baixo impacto das mesmas. Isso se deve ao fato destas transferências serem identificadas como de muito pouca flexibilidade para sua adesão. Ou seja, os parâmetros adotados pelo governo central para o repasse destas transferências poucas vezes faz jus a real necessidade dos GSN.

No caso do município do Rio de Janeiro este quadro é corroborado pelos números do orçamento, os quais apontam uma participação quase nula de convênios no montante total da receita de transferências (incluídas aqui transferências intergovernamentais, de instituições privadas, convênios e do exterior). Somadas as transferências correntes e de capital, na média do período analisado, entre os anos 2002 e 2011, os convênios responderam por 1,89% do total de transferências. Isso corresponde a R$ 85,8 milhões de um total de recursos que soma R$ 4,5 bilhões aproximadamente.

No que diz respeito à autonomia para execução dos recursos disponíveis e implementação da política pública, fica claro, pela análise dos dados, como as transferências intergovernamentais constitucionais são entendidas como de grande autonomia para definir a alocação dos recursos por parte dos gestores municipais, ou seja, os atores responsáveis pelo execução da política educacional possuem um poder discricionário para definir como irão alocar estes recursos que os satisfaz no cumprimento de suas funções. Ainda que, para o Fundeb, por exemplo, a lei determine que 60% dos recursos devem ser gastos com pessoal, os 40% restantes são visto como de bom grau de autonomia, permitindo ao gestor fazer suas próprias escolhas de gasto, alinhadas a política educacional que se deseja praticar. Soma-se a isso a noção de que educação não se faz sem pessoal, ou seja, um alto volume de gastos com pessoal na função educação faz todo o sentido.

Ademais, no caso de outras transferências intergovernamentais constitucionais, como é o caso do salário-educação, PDDE e Merenda Escolar, a lei determina basicamente o que não pode ser feito, mas garante uma margem razoável de autonomia para que os entes decidam como aplicar os recursos. Em particular, para o PDDE, como o próprio nome diz, o recurso vai direto para a escola, permitindo que os diretores decidam o uso dos mesmos.

Neste caso, para a função educação, as transferências oriundas do Fundef/Fundeb e do salário-educação, juntas, representaram, aproximadamente, 95,8% do total de transferências, em valores reais médios para o período de 2002/2011, calculados a preço de mercado de

2011. Isso equivale a R$ 1,22 bilhões de um total de R$ 1,28 bilhões, aproximadamente. Uma vez que os entrevistados entendem terem estas transferências um bom nível de discricionariedade, estes números ratificam a leitura dos mesmos, dado que correspondem a maior parte dos repasses para a educação.

No que tange às transferências intergovernamentais voluntárias, estas se mostram como sendo bastante inflexíveis, quando comparadas às transferências constitucionais, por exemplo, o que faz com que tenham pouca adesão, dada sua consequente baixa autonomia para execução dos recursos.

Por outro lado, cabe ressaltar que há um papel importante no fato de haver alguns parâmetros específicos para o uso de determinados recursos, no sentido de que, embora o Brasil seja um país federativo, faz-se necessário uma unidade central que direcione e garanta uma política comum para todo o país.

Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, o país passou pós por um forte processo de municipalização, decorrente do anseio por democracia após anos de ditadura, o que culminou em alguns desequilíbrios, que precisam ser ajustados ao longo do tempo. Há um grande número de pequenos municípios seguindo as mesmas regras definidas pelo governo central para municípios de alta capacidade administrativa e econômica, o que dificulta encontrar um ponto de equilíbrio ótimo para os diferentes grupos. Faz-se necessário permitir ajustes finos na política nacional que confiram a todos os entes federativos a possibilidade de aderir aos programas do governo.

No que concerne à formulação e a implementação da política pública de educação, resguardado o princípio de que o Brasil é um país federativo e que, portanto, se faz necessária a unicidade de algumas políticas e a prerrogativa do governo central de defini-las, existe a percepção de que há autonomia para os governos subnacionais definirem as suas políticas. Neste caso, pouco se fará uso de transferências voluntárias de outras esferas de governo.

No mais, tratando-se da questão da responsabilização fiscal, embora esta seja vista como um fator positivo para a melhora na eficiência e na eficácia dos recursos transferidos, na fala dos entrevistados ficou exposta a crítica a forma como esta sistemática é operacionalizada.

O não entendimento de que os recursos são escassos, as realidades são distintas e as implicações de cada critério impactam no sucesso ou não de uma política, leva, no longo

prazo, a sua ineficiência. Ou seja, uma vez que é necessário fazer escolha de alocações de recursos baseadas nas preferências definidas pela sociedade no momento do voto, a rigidez orçamentária faz com que não se respeitem as necessidades locais de cada ente federativo, podendo levar a um ponto em que a execução da política pública se torna inviável em razão de determinações legais.

Por fim, a elaboração deste estudo se mostrou um grande desafio, dadas as inúmeras variáveis que impactam as decisões que precisam ser tomadas pelo gestor público, num contexto de prestação de serviços públicos em um estado federativo. A definição das categorias de análise foi uma dificuldade, dadas as diferentes possibilidades de análise que podem gerar resultados bastante interessantes.

Ademais, no que concerne intrinsecamente às relações entre os entes federativos, encontrar um equilíbrio entre as individualidades de cada um destes e o interesse comum de um projeto nacional é um desafio tanto para este gestor quanto para o pesquisador, que deseja estudar este tema.

Desta forma, estudos futuros poderiam se debruçar sobre análises qualitativas referentes ao impacto das transferências intergovernamentais para a educação ou demais setores, além de poderem buscar estabelecer relação entre esta variável e os resultados obtidos com a implementação da política pública escolhida.