Passo 3-a) VLA e VLAA das duas alternativas
Para comparar as duas soluções alternativas, utilizou-se a técnica dos descontos, para apurar o Valor Líquido Actual – VLA – dos projectos. O projecto com maior valor líquido actual será o melhor projecto162. Esta comparação faz especial sentido quando o preço a pagar por cada m3 de efluente tratado é igual nas duas situações e em ambas se pressupor estarem garantidos os padrões de qualidade exigidos em sede de concurso. Nestes termos, o projecto com maior Valor Líquido Actual será aquele que apresenta maior rendibilidade.
Em análise de projectos é usual avaliar-se primeiro o projecto sem incluir a função financeira, isto é, sem considerar outras fontes de financiamento que não o capital próprio e os meios libertos pelo projecto. Desse cash-flow do projecto, extrai-se então o Valor Líquido Actual do projecto.
Numa fase posterior, avaliam-se então as eventuais fontes de financiamento, tendo nomeadamente em consideração que a taxa de rendibilidade exigida pela banca, ao emprestar capital alheio ao projecto, é normalmente inferior à taxa de rendibilidade exigida pelo capital próprio a investir pelo promotor163. Assim, o recurso a capital alheio cria um efeito alavanca no investimento do promotor que atinge pelo menos duas áreas: por um lado, como fonte de capital adicional, permite ao investidor privado aumentar a base dos seus investimentos e, consequentemente, aumentar a base da sua remuneração futura; por outro lado, ao ser uma fonte de financiamento mais barata que o capital próprio, permite aumentar a rendibilidade global do projecto e portanto, aumentar a receita futura dos capitais próprios. Incorporando então a função financeira no Valor Líquido Actual, surge o indicador: Valor Líquido Actual Ajustado (à função financeira) – VLAA.
162 Uma vez que se está a tratar de projectos com horizontes temporais idênticos e montantes de
investimento bastante semelhantes, então as cautelas que por vezes é necessário ter com as análises e conclusões sobre os fundamentos teóricos e restrições deste indicador de comparação de projectos – o Valor Líquido Actual – não são necessárias. Para o caso em questão, este indicador é suficientemente bom para, só por si, permitir comparar e hierarquizar os dois projectos.
163 Caso contrário, raciocinando numa base teórica em que a taxa de juro passiva seria igual à taxa de juro
activa, o investidor privado preferiria depositar o seu capital no banco (a baixo risco) em vez de investir no mercado ou, em concreto, neste sector.
Para projectos cujo peso do capital alheio seja elevado, como se espera ser num projecto que seja lançado em PPP, será este último indicador que deverá ser analisado com maior rigor.
Conforme se verifica no quadro e figura seguintes, o projecto lançado em Parceria Público-Privada tem muito maior potencial de obtenção de Valor Acrescentado do que se o projecto for executado em regime de Contratação Pública Tradicional.
Quadro 8 – Resumo dos VLA e VLAA para a Contratação Pública Tradicional e a Parceria Público-Privada com tarifa t0
VLA VLAA
CPT 13.812.258 15.157.995 PPP 25.840.285 26.739.557
Figura 14: Valor Líquido Actual Ajustado: ETAR CPT+ riscos (t0) Vs. ETAR PPP+ riscos (t0)
Os resultados anteriores são coerentes com a taxa de rendibilidade elevada (24,2%) conseguida para remunerar os capitais próprios do parceiro privado (em PPP) com a tarifa t0.
Importa no entanto fazer uma análise dos pressupostos assumidos e dos limites máximos que fazem com que a taxa de rendibilidade que o projecto consegue pagar aos capitais próprios seja exactamente igual ao custo do capital próprio (limiar abaixo do qual o parceiro privado deixará de estar interessado em investir capitais próprios no projecto). Apresenta-se assim o seguinte quadro:
Quadro 9 – Variações individuais máximas (ceteris paribus), em função do custeio base para a Situação de Referência, que permitem, em PPP, Rendibilidade do Capital Inicial (Re) = 16%, com (t0) Custos Preparação e Concurso CAPEX (Inv Inicial + Substituição + Expansão) OPEX (só contas 61, 62 e 64 do POC) Caudal Custos PPP/ Custos CPT (%) 712,8% 116% 96,08% 90,5%
Verifica-se haver bastante margem em relação aos principais pressupostos assumidos para elaborar o cash-flow do projecto em PPP.
Analisou-se ainda qual seria o coeficiente de conversão dos custos fixos associados à ETAR do Freixo, para acompanhar o maior nível de caudal afluente que se regista na ETAR de Chelas, que tornaria o custo do capital próprio (16,0%) superior à sua rendibilidade (Re). Assim, verifica-se que se se tivesse assumido um coeficiente
superior a 1,9113, isto é, um aumento nos custos fixos superior a 91%, então a rendibilidade do capital próprio (Re) seria inferior ao custo do capital próprio.
Passo 3-b) Análises de Sensibilidade
Para estudar as possíveis alterações do VLA e do VLAA em função de alterações de 5% em quatro variáveis fulcrais, fizeram-se duas análises de oitenta cenários alternativos à situação de base, respectivamente para o VLA e para o VLAA.
As variações e variáveis utilizadas foram as seguintes:
Variação
(em pontospercentuais)
Variáveis:
Custos Preparação e Contratação 5% 0% -5%
Custos de Investimento
(Implementação e Reinvestimento) 5% 0% -5%
Custos Exploração [CMVMC (61) +
FSE (62) + Pessoal (64)] 5% 0% -5%
Conforme se pode observar detalhadamente no anexo AL (quadros 1 e 2, respectivamente para o VLA e o VLAA), em nenhum dos oitenta e um cenários o VLA ou o VLAA deixaram de ser superiores na situação de Parceria Público-Privada. Efectivamente, nem conjugando variações contrárias para a CPT e a PPP se conseguem obter VLA ou VLAA superiores na Contratação Pública Tradicional.
Optou-se ainda por analisar variações no rácio de Capital Próprio sobre o Investimento Inicial, para aferir se haveria alterações suficientes no VLA e VLAA que justificassem um reavaliar da proporção de Capitais Próprios no Investimento Inicial. As variações aplicadas foram de –20%, -10%, +10% e +20% de Capitais Próprios no Investimento Inicial. Não obstante o modelo CAPM implicar, como aliás já referido no passo 2, que alterações no referido rácio alterem a rendibilidade exigível ao Capital Próprio, com estas variações no rácio “Capital Próprio/ Investimento Inicial” verifica-se que a Rendibilidade do Capital Próprio (Re) é sempre superior à exigível segundo o modelo.
Também nesta análise, que pode ser observada nos quadros 1-b) e 2-b) do anexo AL, se verifica que tanto o VLA como o VLAA são sempre superiores no projecto PPP.
Adicionalmente, para avaliar o impacto do terceiro pressuposto assumido no início desta Análise Quantitativa (página 110) – taxa de desconto real de 4% –, realizou-se também o cálculo do VLA e do VLAA para as duas situações estudadas (ETAR CPT + riscos (t0); e ETAR PPP + riscos (t0)), utilizando para tal a taxa de desconto que resulta
da Média Ponderada dos Custos dos Capitais (WACC – Weighted Average Cost of
Capital). Assim, em termos nominais a taxa de desconto utilizada foi 8,23%, a que corresponde uma taxa de desconto real de 6,11%. Os resultados que se apresentam no quadro seguinte, não alteram o sentido das conclusões anteriormente formuladas para o VLA e VLAA obtidos através da aplicação da taxa de desconto real de 4%, imposta pelo Despacho n.º 13208/2003, do Gabinete da Ministra de Estado e das Finanças, publicado no Diário da República – II Série de 07 de Julho.
Quadro 10 – VLA e VLAA para as situações “ETAR CPT + riscos (t0)” e “ETAR PPP +
riscos (t0)”, utilizando como taxa de desconto a WACC164para o Sector Privado
CPT + riscos (t0) PPP + riscos (t0) a = 4,00% VLA 13.812.258 25.840.285 VLAA 15.157.995 26.739.557 a = WACCreal = 6,11% VLA 9.323.599 18.872.217 VLAA 11.657.139 20.724.824
Para analisar a aceitabilidade da taxa de desconto imposta pelo referido Despacho n.º 13208/2003, foi-se ainda apurar qual seria o Custo Médio Ponderado do Capital (WACC) no caso do capital próprio incorporado no investimento decorrer exclusivamente de capitais públicos (assumindo uma taxa de inflação constante de 2% ao ano, conforme também se encontra disposto nesse mesmo Despacho).
Uma das particularidades do modelo de auto-regulação previsto nos contratos de concessão de sistemas multimunicipais, resulta do facto de ficar definido, à priori, que a taxa de rendibilidade das entradas de Capital Próprio (Re) será igual à taxa de
rendibilidade das Obrigações do Tesouro a 10 anos, acrescida de três pontos base (três pontos percentuais). Assim, em coerência com esta restrição do próprio modelo dos contratos de concessão multimunicipais, para determinar a rendibilidade do Capital Próprio não se deverá utilizar o modelo CAPM – Capital Asset Pricing Model. Neste sentido, ao contrário do que acontecia quando, no Quadro 5 (página 121) se calculava o Custo do Capital Próprio do Sector Privado investido no Sector das Águas, para o cálculo do Custo do Capital Próprio do Sector Público – Re – é negligenciado o rácio de
endividamento, o risco de mercado (ou beta dos activos no Sector das Águas) e a rendibilidade do mercado português.
Assim, conforme se observa no quadro seguinte, a taxa de desconto real que resulta da aplicação da metodologia WACC – Weigthed Average Cost of Capital – varia entre 2,18% e 4,17% (WACCreal ou Custo Médio Ponderado do Capital real), aumentando
com a diminuição da componente de capitais alheios no montante total de investimento, uma vez que a taxa de rendibilidade do Serviço da Dívida é, para o caso em estudo, inferior à taxa de rendibilidade exigida pelo Capital Próprio (efeito alavanca do recurso ao endividamento).
Quadro 11 – Custo do Capital Próprio do Sector Público investido no Sistema Multimunicipal
da Simtejo165
Rácio CP/CA ou E/D 0,176 0,538 0,803
ou rácio CP/Investimento Inicial 0,150 0,350 0,445
Fórmulas:
WACCreal = 2,18% 2,92% 4,17%
WACC = E/(E+D)*Re + D/(E+D)*(Rd)*(1-t) 4,22% 4,98% 6,25%
Re = OT10 + 3pp (não resulta do CAPM, é constante) 7,44%
RdBEI = Rf+sdBEI 4,938%
RdBCom = Rf+sdBCom 5,136%
Uma vez que os resultados da anterior análise, que incorpora a metodologia de fixação da rendibilidade dos Capitais Próprios por indexação à rendibilidade das Obrigações do Tesouro a 10 anos, são coerentes com a taxa de desconto real, de 4%, imposta pelo Despacho n.º 13208/2003, então, para efeitos desta tese, aceita-se como boa a metodologia que terá estado por detrás do número, imposto por Despacho, para a taxa de desconto real. No entanto, é importante referir que estas metodologias continuam a pecar por não incorporarem os verdadeiros riscos do Sector, ficando indexadas às emissões de dívida “generalistas” do Estado português.
Importa aqui referir que, para o montante de investimento em causa, (aproximadamente 14 milhões de euros) o Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26/04/2003, que define as normas especiais aplicáveis às parcerias público-privadas, não seria de aplicação obrigatória ao projecto de investimento analisado neste caso prático. Como consequência, o pressuposto que foi assumido de utilização de uma taxa de inflação futura constante, de 2% ao ano e de uma taxa de desconto real de 4% ao ano por imposição do Despacho n.º 13 208/2003 – do Gabinete da Ministra de Estado e das Finanças, publicado no Diário da República – II Série de 07 de Julho, que quantifica os parâmetros macroeconómicos a serem usados nos estudos económico-financeiros para o lançamento de PPP – não era vinculativo para este projecto de investimento.
165 A base deste quadro poderá ser analisada no anexo AG. Neste anexo encontra-se também a explicação
das siglas utilizadas. Em relação às siglas utilizadas, estas também já se encontram descritas no Quadro 5 (página 121) desta tese.
“Passo 4” – Valor Acrescentado da Situação Vencedora – Value for Money
À metodologia prevista no Manual holandês de construção do CPP, que tem sido seguida neste caso prático, acrescentou-se este quarto Passo, por se considerar ser possível e interessante, nesta fase, apurar o efectivo potencial de Valor Acrescentado que poderá ser transferido para o excedente do consumidor por via da contratação do projecto em regime de PPP.
Assim, passou-se a seguir a lógica de raciocínio que se passa a apresentar: 1) Sabendo que a tarifa deverá suportar todos os custos de ciclo de vida do projecto, isto é, todos os custos incorridos nas quatro fases do projecto (preparação; contratação; implementação; e exploração); 2) sabendo que importa garantir, por um lado, que para um serviço com pelo menos a mesma qualidade, a PPP conduz a uma tarifa inferior àquela que estaria associada à contratação pública tradicional, caso fosse uma (a melhor) entidade pública gestora a prover o serviço; 3) Sabendo que a tarifa em PPP terá que ser suficiente para garantir, para além da cobertura dos custos de exploração e amortização do investimento, uma determinada rendibilidade dos Capitais Próprios investidos pelo sector privado (neste caso, conforme apurado no Passo 2, Re = 16,0%), por forma a
reduzir-se ao mínimo a possibilidade de se lançar um procedimento de contratação que fique deserto de concorrentes, por não ser suficientemente atractivo, ou que, atraindo concorrentes, estes apresentem propostas que não acrescentam valor suficiente para se proceder à adjudicação; 4) Então deve estudar-se o possível impacto na tarifa resultante do lançamento de um concurso em regime de PPP.
Assim sendo, o potencial de Value for Money (VfM), ou Valor Acrescentado deste projecto será equivalente ao Valor Actual da diferença entre a receita do projecto com a tarifa de equilíbrio da Situação de Referência (contratação pública tradicional) (t0) e a
receita do projecto em PPP com a tarifa mínima que garanta o equilíbrio do projecto e a margem exigida pelo sector privado para remuneração do Capital Próprio investido (t1).
A tarifa que garante esta margem mínima exigida para a remuneração dos Capitais Próprios investidos é: t1 = 0,3079 €/m3 (refira-se que o valor da tarifa para a Situação de
Referência era: t0 = 0,3397 €/m3).166
Conforme se pode observar graficamente na figura que se segue, neste caso específico é obtido um Valor Actual do Potencial de VfM de 10.240.971€.
166 Para uma análise dos cash-flows e fórmulas que foram efectuados para chegar a esta tarifa , consultar o
Figura 15: Custos Acumulados e Receitas: ETAR CPT + riscos (t0); ETAR PPP + riscos (t0);
ETAR PPP + riscos (t1). Value for Money (VfM)
Para estudar as possíveis alterações da tarifa em função de alterações de 5% em quatro variáveis fulcrais, fez-se uma análise de 80 cenários alternativos à situação de base, respectivamente para a Situação de Referência (CPT com t0) e para a Opção Alternativa
(PPP com t1).
As variações e variáveis utilizadas foram as mesmas da análise de sensibilidade efectuada no passo 3 (sub-passo 3-b). De notar que os impactos de cada uma das variações propostas, ceteris paribus, garante sempre que a taxa de rendibilidade do Capital Próprio é igual a 16,0%.
Conforme se pode observar detalhadamente no anexo AN (quadro 1), em nenhum dos 81 cenário a tarifa em PPP deixa de ser inferior à tarifa em CPT, para condições semelhantes. Apenas em três dos oitenta e um cenários é possível atingir uma tarifa superior em PPP, por comparação com o valor da tarifa da situação inicial em CPT (ver cenários 3, 30 e 50). Por outro lado, também em apenas três cenários é possível atingir uma tarifa em CPT inferior à tarifa da situação inicial em PPP (ver cenários 25, 52 e 79).
Nesta análise de sensibilidade, à semelhança do que foi feito no passo 3, optou-se ainda por analisar variações no rácio de Capital Próprio sobre o Investimento Inicial, para
apurar as alterações à tarifa resultantes das variações ao rácio. As variações aplicadas, ao alterarem o rácio de Capital Próprio/ Investimento Inicial, alteram a rendibilidade exigível ao Capital Próprio, conforme aliás pode ser observado no quadro 2 do anexo AN.
Também nesta análise se verifica que a tarifa em PPP é sempre inferior à tarifa em CPT.
III. Relatório Final
Na análise atrás realizada seguiu-se a metodologia que se apresenta esquematizada na figura seguinte:
Figura 16: Esquema sintetizador do processo de análise da eventual existência de Valor Acrescentado numa Parceria Público-Privada (PPP), por comparação com a Contratação Pública Tradicional (CPT) – Comparador Público-Privado (esta figura utiliza os dados e resultados efectivamente obtidos neste caso prático)
Riscos CPT PPP Atrasos na
Preparação 0 dias 61 dias Sobre-custos Concepção e Construção 7,22% 4,51% Sobre-custos Fiscalização 29,14% 18,21% Ganhos ou Perdas CPT PPP Sobre-custos Assessoria e Acompanhamento 25,87% 16,17% Custos da Fase de Preparação 100% 120% Atrasos na
Construção 87 dias 0 dias
Custos da Fase de Contratação 100% 176% Custos da Fase de Implementação 100% 95% Custos da Fase de Exploração 100% 79,67% Custos da Sub- fase de Reinvestimento 100% 95% Custos Financeiros (spread da banca) 100% 200%
Passo 1
Passo 2
Passo 3
"Passo 4"
Assim, perante as análises de sensibilidade realizadas (aproximadamente 172 variações estudadas para cada uma das duas opções: Situação de Referência; Opção Alternativa), os argumentos técnicos expostos e a metodologia seguida, o estudo indicia haver bastante espaço de manobra para convidar o sector privado a entrar no concurso de uma parceria público-privada, com valor acrescentado para ambos os parceiros. Neste sentido, apresenta-se de todo aconselhável optar-se pelo lançamento do concurso para a adjudicação da parceria.
A proposta contida neste relatório final poderá ser aproveitada, numa fase posterior – fase de lançamento do procedimento de contratação da PPP –, para base de uma análise mais fina dos riscos efectivamente em questão, tanto no âmbito da Situação de Referência como no âmbito da Opção Alternativa, aquando do início da construção do Comparador do Sector Público.
Dada a possibilidade do sector privado vir a obter ganhos avultados com este concurso em PPP, é aconselhável iniciar-se desde logo a criação de um grupo de trabalho (taskforce) que garanta, por um lado, a boa condução do processo de concurso e por outro, que crie os meios de acompanhamento e controlo que garantam a partilha de ganhos, permitindo transferir parte dos ganhos para o utilizador final, aumentando o excedente do consumidor e o bem estar geral.
Dada a concentração de situações semelhantes à agora estudada no universo Águas de Portugal, S.G.P.S., S.A. (AdP), sugere-se que o grupo de trabalho a criar possa ter por base meios humanos e know-how dessa empresa, por forma a controlar e avaliar, por dentro, os possíveis ganhos desta solução de contratação. É previsível obterem-se ganhos adicionais, resultantes do aproveitamento de economias de escala, caso a AdP, enquanto braço estratégico do Estado no Sector das Águas, passe a ter um serviço especializado de fomento e acompanhamento de PPPs nos sistemas multimunicipais, conseguindo redução de custos nas duas primeiras fases de preparação e contratação, via estandardização de procedimentos.
C
APÍTULOV – O
BSERVAÇÕESF
INAISA construção de um Comparador Público-Privado para avaliar comparadamente as duas formas distintas de contratação pública (contratação pública tradicional Vs. parceria público-privada) para a execução de infra-estruturas e prestação de serviços de utilidade pública, tem como objectivo essencial garantir que o Estado, ao recorrer ao investimento e gestão privadas, está a aumentar o Valor Acrescentado para os utilizadores finais, ou seja, está a aumentar o Excedente do Consumidor no provimento de um determinado serviço (através do melhor equilíbrio no binómio “preço – qualidade do serviço”).
Num contexto actual, em que existe uma necessidade premente de redefinir o papel do Estado numa série de sectores em que actua de forma ineficiente, as parcerias com o Sector Privado, devidamente sustentadas por um CPP, podem contribuir para uma redução sustentável do défice das contas públicas.
Através das parcerias, não se pretende “amputar” o Estado mas sim alterar o seu papel principal (core business), passando de provedor directo do serviço a regulador dos serviços de utilidade pública, transferindo a responsabilidade da construção e da posterior exploração para o Sector Privado. Este por sua vez poderá propor formas de gestão que incorporem a noção de ciclo de vida do projecto, podendo trazer com eles inovações e benefícios económicos importantes para o utilizador final.
A metodologia iniciada e materializada em Manual pela taskforce holandesa para Parcerias e que, passados dois anos, começa a ser exportada, com as devidas adaptações, para o Reino Unido e outros países na vanguarda da redefinição das funções do Estado, é assim um instrumento técnico bastante útil e actual, aplicando-se a vários sectores de actividade em que o Estado tenha, por opção, um forte papel de provedor do serviço. Este é o caso do Sector das Águas em Portugal e portanto, esta foi a metodologia seguida para demonstrar as potenciais vantagens de atribuir ao Sector Privado um papel de maior destaque e responsabilidade no seio da estratégia de esforço de infra-estruturação de saneamento básico em Portugal.
Por não ser esse o intuito da construção do Comparador Público-Privado, deixaram-se deliberadamente de fora deste trabalho questões importantes para a racionalização de custos e a eficiência na gestão e aproveitamento das infra-estruturas, como sejam as eventuais economias de escala resultantes de uma fusão de sistemas vizinhos
(integração horizontal), que nesta fase se encontram exageradamente separados, promovendo-se também a gestão por bacias hidrográficas; a possibilidade de obtenção de economias de gama (integração horizontal), através da integração do abastecimento de água e o tratamento de águas residuais; e não menos importante, a obtenção de