4.1 Dokumentundersøkelse
4.1.3 Kommunedelplan for Stavanger sentrum
Como nos outros setores de infraestrutura, o setor de telecomunicações era considerado como serviço de utilidade pública, no qual as condições de fornecimento são tais que podem não lograr suprir as necessidades da população com serviços e preços razoáveis, por causa da existência do monopólio. Esses serviços são vistos também como monopólios naturais, onde o maior grau de eficiência existe com apenas um operador no mercado, baseado em grandes economias de escala89 e escopo90, e com respectivos retornos crescentes (Galvão
Jr. e Paganini, 2009). Essa discussão contrasta com a teoria neoclássica onde, no monopólio, os retornos de escala e escopo serão decrescentes, indicando diretamente a concorrência como forma de organização mais eficiente para a sociedade.
Uma situação de monopólio natural constitui uma falha de mercado e exige intervenção reguladora de algum tipo (ITU, 2012b, Kepler, 2008). Dentre as falhas de mercado, as principais são o poder de mercado91, também designado poder de monopólio, e as
externalidades92. Estas ocorrem quando a eficiência ou o bem-estar econômico de um
agente econômico (empresa ou consumidor) é afetado pela ação de outro agente (Santacruz, 2009). Mais recentemente, foi agregada a assimetria de informação como falha
89 “As indústrias de rede são caracterizadas pela necessidade de grandes investimentos em
infraestrutura. Tais investimentos representam custos fixos elevados, quando comparados aos custos operacionais. Os custos fixos das indústrias de rede não aumentam na mesma proporção que a produção, resultando numa curva de custo médio de longo prazo decrescente, com rendimentos crescentes de escala. Dessa maneira, as escalas mínimas eficientes são significativamente elevadas, implicando em concentração na oferta dos bens ou serviços” (Santacruz, 2009, p.7).
90 “As economias de escopo podem ser entendidas como a redução do custo de produção de um bem
ou serviço, quando o mesmo é produzido de forma conjunta com outro. Em geral a redução de custo ocorre pela presença de insumos que são comuns aos dois produtos” (Santacruz, 2009, p.7).
91 O poder de mercado pode ser definido como a habilidade de uma empresa precificar acima do seu
custo marginal. No caso de um mercado de produto homogêneo, o poder de mercado da firma será diretamente proporcional à sua participação de mercado, ou seja, irá depender do grau de concentração da oferta. Se o mercado for de produto heterogêneo, o poder de mercado da firma é inversamente proporcional à elasticidade da demanda daquele mercado, i.e, à sensibilidade a preço do consumidor (Santacruz, 2009).
92 As externalidades de rede “podem ser definidas como um efeito da ação de um agente econômico
sobre um outro, que ocorre fora do mercado”. Um exemplo de externalidade de consumo é o impacto que a adesão de um novo consumidor ao sistema de telefonia causa sobre a utilidade deste serviço para os demais consumidores. Quanto maior o número de aderentes do serviço, maior sua utilidade. (Santacruz, 2009).
determinante para o funcionamento dos mercados. A inexistência de informações corretas e suficientes para orientar o agente econômico não permite que tomem decisões acuradas, limita sua capacidade de agir eficientemente e consequentemente, não propicia a alocação eficiente dos recursos disponíveis, sendo fonte de mau funcionamento dos mercados e da perda de bem-estar do consumidor.
Ainda que já houvesse tido evidências anteriormente, foi entre o final da segunda guerra e a década de 1970 que houve não só um avanço das práticas regulatórias, mas também das instituições regulatórias no mundo, segundo Fiani93 (1998), ainda que houvesse diferença94
entre os enfoques dos países avançados e dos em desenvolvimento. A princípio, analisa o autor, a regulação estava fundamentada no bem-estar social e o papel do regulador era o de regular os monopólios naturais, discriminando custos e arbitrando taxas de retorno adequadas à sobrevivência da firma monopolista – e, ocasionalmente, regular as externalidades via impostos, subsídios e regulação de quantidades, ou outras formas, de modo a alcançar um nível superior de bem estar social.
Na década de 70, foram acrescentadas as falhas de governo às teorias, mais complexas por já não se orientarem somente pela busca de lucro (profit seeking), porém pelos conceitos de grupos de interesse e rent seeking95 (busca de renda). O Estado – tanto legisladores
encarregados das normas e burocratas encarregados da implementação e fiscalização destas normas - deixou de ser visto como agente regulador, mas como entidade sujeita à cooptação de grupos de interesse visando garantir renda extraordinária. É quando surge a teoria da captura que discute as formas e consequências da captura dos órgãos reguladores por interesses privados (Fiani, 1998).
93 O autor relata que as primeiras atividades regulatórias ocorreram já no final do século XIX, como no
caso da decisão da Suprema Corte Americana, em 1877, que determinou: "... qualquer atividade, revestida de 'interesse público', em que fosse empregada propriedade privada, seria passível de regulação por parte do Estado, apesar de uma emenda que visava proteção do caráter privado da propriedade.” (Fiani, 1998:.5). Foram diversas medidas no sistema financeiro americano e nos setores de infraestrutura. Já no século XX, na grande depressão de 30, o Estado americano interveio fortemente através dos Banking Acts de 1933 e 1935.
94 Nos Estados Unidos, visava-se oferta de bens e serviços diversificada a custos reduzidos,
privilegiando a eficiência alocativa e a equidade distributiva. Na Europa Ocidental e Japão, a prioridade era o desenvolvimento econômico, capacitação tecnológica e aumento da produtividade. Já nos países em desenvolvimento, a regulação tinha objetivos desenvolvimentistas, privilegiando a industrialização através de investimentos realizados ou regulados pelo Estado, notadamente através de empresas estatais e de programas de investimento no setor público. Havia também intensa atividade regulatória ligada ao comércio exterior, com a meta de proteger indústrias nascentes e estimular o desenvolvimento de tecnologia nacional. (Fiani, 1998:7).
95 O conceito de rent seeking diverge do de profit seeking por este último derivar dos resultados de
bem estar social. Trata-se do “gasto de recursos escassos para capturar uma transferência criada artificialmente” (Tollinson, 1982: 77 apud Fiani, 2003), i.e., em relação ao meio institucional através do qual é obtida a transferência. Pode se traduzir em pressão política para recebimento de transferência do governo ou impor regulação sobre outro ator na obtenção de algum benefício para si.
Apesar de ter sido anteriormente bem sucedida em seus objetivos, a regulação não logrou dar resposta adequada à pressão da crise mundial dos anos 1980, com inflação e queda na atividade produtiva. Isso gerou a necessidade de uma revisão teórica que acabou embasando experiências práticas de "desregulamentação" durante aquela década, como nos Estados Unidos ou Inglaterra96. A seguir, são apresentadas uma análise e evolução das
correntes regulatórias, com as limitações do órgão regulador na execução e práticas da regulação.