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concertada na área da energia há muito que vem marcando a agenda política europeia. Há várias décadas que são desenvolvidas acções em áreas como a da promoção de fontes renováveis de energia ou da eficiência no uso da energia (muitas delas estimuladas por programas de apoio financeiro).

A intervenção ao nível da promoção da eficiência energética tem surgido enquadrada pela necessidade de atingir objectivos mais latos, como a da segurança energética, da competitividade e da prevenção ou mitigação de problemas ambientais ou mesmo objectivos sociais como a promoção do emprego ou a protecção dos interesses dos consumidores, e surge não tanto como um objectivo em si, mas antes como um meio para atingir diversos fins (Nilsson et al, 2011).

Os esforços realizados nesta área têm tido alguns resultados visíveis, ainda que, como nos mostra a anterior análise dos documentos de enquadramento político geral em matéria de energia e como veremos de seguida com a análise dos principais documentos europeus que enquadram o tema da eficiência energética, os resultados tendam a ficar sempre aquém do desejado, sendo esta dificuldade abertamente reconhecida pela Comissão Europeia, e mesmo pelo Conselho e Parlamento Europeus.

Se olharmos para um indicador como o da intensidade energética da UE desde a década de 70 torna-se claro que esta tem vindo a melhorar de forma significativa15. Aliás, desde o início da década de 90 até 2010 a redução da intensidade energética foi de cerca de 50%, ainda que a maior redução se tenha operado até 1995, uma vez que a partir desse ano até 2010 a redução foi apenas de 20%.

Contudo, os ganhos em termos de intensidade energética foram parcialmente obliterados por um aumento sistemático no nível de conforto material, particularmente ao nível dos

15

Para as décadas 70 e 80 e início da década de 90 esta evolução é clara no gráfico disponibilizado na Comunicação da Comissão sobre Eficiência Energética na Comunidade Europeia – Para uma

Estratégia de Utilização Racional da Energia [COM(1998) 246 final]; para as décadas de 90 e 2000 é

possível consultar os dados disponibilizados pelo Eurostat, na área das estatísticas sobre energia (código do quadro – TSIEN020).

agregados familiares e do sector terciário (Bertoldi et al, 2012; EEA, 2012: 32,33; CE, 2000: 13).

Um outro indicador importante e omnipresente nos documentos da UE sobre energia é o da dependência energética do exterior. Aqui, ao contrário do que se verifica com o indicador anterior, os resultados não são animadores. Entre 1999 e 2009 registou-se um aumento de 9% na dependência energética da UE face ao exterior (em 1999 a dependência energética atingia cerca de 45%, ao passo que uma década depois esse valor tinha crescido para quase 54%), um valor que se torna ainda mais preocupante quando se tem em consideração algumas das fontes principais de energia: no caso do petróleo, em 2009, a dependência do exterior era de cerca de 83,5% e do gás era de 64% (Eurostat, 2011: p.28 e 30). Esta evolução dos indicadores ocorreu mesmo estando a ser aplicadas algumas medidas que visavam promover um uso mais racional da energia na sociedade europeia.

Como já foi referido, com a crise petrolífera na década de 70 a preocupação com a racionalidade com que era usada a energia no espaço europeu conheceu um amplo desenvolvimento. Em Dezembro de 1974 surge, pela primeira vez, uma posição do Conselho relativa ao programa de acção comunitário no domínio da utilização racional de energia (no seguimento da Comunicação da Comissão intitulada Utilização Racional da

Energia), mas já anteriormente (a 17 de Setembro do mesmo ano), o Conselho havia

expressado o seu acordo quanto ao objectivo de uma redução da taxa de aumento do consumo interno de energia através de medidas de utilização racional e de economia de energia, no âmbito do debate mais alargado sobre os objectivos de uma política energética comunitária. Nesta resolução de 17 de Dezembro, o Conselho adopta o objectivo de uma redução da taxa de aumento médio a longo prazo do consumo de energia para o conjunto da Comunidade de modo a atingir, em 1985, um nível de consumo inferior em 15 % ao nível que estava previsto em Janeiro de 1973. O Conselho reserva-se ainda o direito de fixar, de acordo com as circunstâncias e sob proposta da Comissão, objectivos específicos de economia de energia a mais curto prazo, o que veio a acontecer logo no ano seguinte (Resolução do Conselho de 9 de Dezembro de 1975, estabelecendo um objectivo de poupança de energia de curto prazo – 1976/77) em relação ao consumo do petróleo. Este documento instava ainda a Comissão a avaliar a possibilidade de estender a toda a Comunidade as acções de utilização racional da energia que estavam a ser levadas a cabo em alguns Estados-Membros, apelando ainda a que os países tornassem prioritária a implementação de medidas nesta área, com particular destaque para mecanismos como os incentivos/apoios e a sensibilização/informação.

No ano de 1976 o Conselho emite cinco novas recomendações na área da utilização racional da energia, tendo em vista a concretização dos objectivos estabelecidos no ano anterior. Este conjunto de recomendações procurou abarcar áreas consideradas prioritárias

em termos de intervenção, nomeadamente, nos sectores dos transportes, dos edifícios e dos electrodomésticos. No sector dos edifícios privilegiou-se a promoção do isolamento térmico (76/492/CEE: Recomendação do Conselho, de 4 de Maio) e a utilização racional da energia nas instalações de aquecimento dos edifícios existentes (76/493/CEE). Ao nível do sector dos transportes visou-se a utilização racional da energia consumida pelos veículos rodoviários mediante o fomento de melhores hábitos de condução (76/494/CEE), bem como a utilização racional da energia consumida aquando do transporte urbano de passageiros (76/495/CEE de 4 de Maio), sendo feita a apologia do fornecimento de “serviços de transporte urbano público de passageiros, frequentes, convenientes, regulares, rápidos, fiáveis e confortáveis com vista a possibilitar uma utilização racional dos transportes públicos e dos veículos particulares”. Por último, na área dos electrodomésticos, foi proposta a adopção de uma etiqueta, de acordo com normas harmonizadas a nível europeu, que permitisse fornecer informação aos compradores dos electrodomésticos, permitindo uma escolha orientada por critérios comparáveis de consumo energético (76/496/CEE). No ano seguinte surgem mais duas recomendações do Conselho (ambas datadas de 25 de Outubro), uma sobre a regulação do aquecimento e a produção de água quente para uso doméstico (77/712/CEE), cujo objectivo era complementar à recomendação de 4 de Maio de 1976 (76/493/CEE) uma vez que se centrava em edifícios novos, e outra sobre a utilização da energia nas empresas industriais (77/713/CEE).

Neste contexto, os anos de 1975 a 1977 apresentam as primeiras iniciativas desenvolvidas a nível comunitário no sentido de promover um uso mais racional da energia e, por essa via, contribuir directamente para os objectivos definidos em 1974. Para além da relativa abrangência temática, é possível identificar algumas regularidades ao nível das propostas apresentadas para as diferentes áreas. O papel da informação e das campanhas de sensibilização parece ser um factor ao qual era atribuída bastante importância, na medida em que está presente em praticamente todas as recomendações do Conselho aqui analisadas. Uma outra regularidade identificada prende-se com o objectivo de tirar partido das melhores práticas e experiências e procurar, através delas e do debate que em seu torno se poderia estimular, permitir uma concretização mais rápida dos objectivos de maior eficiência no uso da energia, harmonizando procedimentos, regras e objectivos.

Ainda no final da década de 70, são publicadas as primeiras directivas na área do uso racional de energia, que vieram reforçar algumas das medidas preconizadas pelas recomendações apresentadas anteriormente. Mais concretamente, foram publicadas a Directiva 78/170/CEE, de 13 de Fevereiro de 1978, que procurava estabelecer taxas mínimas de rendimento dos equipamentos de geração de calor para a produção de água quente nos edifícios e as Directivas 79/530/CEE e 79/531/CEE, de 14 de Maio de 1979,

relativas à informação sobre o consumo de energia dos aparelhos domésticos por meio de etiquetagem.

Durante este período é publicada a Resolução do Conselho (EEC; n.º 1303/78) que previa o apoio financeiro da Comunidade a projectos na área da poupança de energia, sendo que os projectos deveriam ser demonstrativos, utilizar em pleno novos equipamentos, processos e produtos que deveriam resultar numa poupança energética muito significativa.

Contudo, também neste período, e tendo em consideração que os Chefes de Estado e de Governo dos Estados-Membros decidiram, em Julho de 1978, adoptar um objectivo visando reduzir, em média e até 1985, para 0,8 a razão entre a taxa de progressão do consumo de energia e a taxa de crescimento do produto interno bruto da Comunidade, o Conselho emitiu uma nova recomendação (5 de Fevereiro de 1979), relativa à redução do consumo de energia nos edifícios situados na Comunidade, instando os Estados-Membros a, até final de 1979, desenvolverem programas que promovessem a melhoria do isolamento térmico das habitações, a redução da ventilação supérflua e a melhoria da eficácia dos sistemas de aquecimento e de refrigeração.

Ao longo da década de 70, e fruto das obrigações estabelecidas a nível comunitário, a Comissão Europeia apresentou três relatórios de acompanhamento e avaliação da implementação das medidas na área do uso racional da energia (o primeiro em Janeiro de 1976, o segundo em Março 1977 e o terceiro em Junho de 1979). Para a presente análise foi considerado apenas o terceiro relatório [COM (79) 313 final], não apenas por ser mais abrangente em termos temporais, mas também por surgir no culminar da década que viu nascer a acção Comunitária nesta área. O balanço apresentado é relativamente positivo, apontando-se para uma poupança no consumo de energia final de cerca de 8% em 1977, mas também deixa antever alguns sinais de diminuição da preocupação com o tema do uso racional da energia, fruto de um relativo reequilíbrio no mercado da energia mundial que, aliás, se voltou a perder durante o período de preparação e divulgação do relatório em análise, uma vez que, a segunda crise do petróleo começava a ter lugar. Uma outra dificuldade identificada prendia-se com a necessidade de intensificar as intervenções, uma vez que já não se antevia tão fácil manter a evolução positiva dos indicadores, considerando que os ganhos mais rápidos e simples de alcançar tendiam a já ter sido conquistados. Este documento apresenta ainda uma análise do trabalho realizado pelos Estados-Membros, alertando para os diferentes graus de investimento e iniciativa que se verificavam, mas sublinhando, de forma clara, o peso que o preço da energia teve e poderia continuar a ter enquanto catalisador. Quanto a propostas para o futuro, elas passam pela definição de um novo objectivo, sendo que a proposta era a de reduzir progressivamente para 0,7 ou menos, até 1990, a relação média entre a taxa de aumento do consumo bruto de energia primária e a taxa de aumento do produto interno bruto, para a Comunidade no seu conjunto, bem como

pela intensificação das acções em áreas como o estabelecimento de padrões16, os transportes, a troca de informação e coordenação.

A década de 80 inicia-se com a aceitação, por parte do Conselho Europeu, das propostas apresentadas pela Comissão Europeia, sendo que no mesmo documento é ainda sublinhada a necessidade dos Estados-Membros terem, até final de 1980, programas de economia de energia abrangendo todos os sectores principais de utilização de energia e uma política adequada de preços de energia (Resolução do Conselho de 9 de Junho de 1980). Tendo a aprovação de novas metas por base, a primeira metade da década de 80 é, essencialmente, dedicada a adequar as recomendações e directivas anteriormente publicadas aos novos objectivos, sendo também feitas alterações decorrentes da identificação de algumas barreiras ao desenvolvimento técnico e económico que requeriam intervenção a nível comunitário. Neste âmbito, foi proposta uma nova recomendação da Comissão (80/823/CEE), relativa à utilização racional da energia nas empresas industriais, uma nova Directiva (82/885/CEE), que altera a Directiva 78/170/CEE, uma Recomendação do Conselho, relativa ao incentivo aos investimentos no domínio da utilização racional da energia (82/604/CEE) bem como duas novas Resoluções do Conselho, uma sobre a melhoria dos programas de poupança de energia desenvolvidos pelos diferentes Estados- Membros (em Janeiro de 1985) e outra sobre o uso de energia em edifícios (em Março de 1985). Foi também um período onde a questão dos apoios financeiros à utilização racional de energia marcou uma forte presença17.

A segunda metade da década de 80 testemunhou momentos importantes para a temática do uso racional da energia. Manteve-se a actividade ao nível do Conselho e da Comissão com a publicação de mais um conjunto de documentos relevantes para a área da eficiência no uso da energia, em sectores como a indústria [COM/86/0264Final], os edifícios [COM/87/401Final] ou os transportes [COM/86/393Final]. A 16 de Setembro de 86, uma Resolução do Conselho apela a uma vigorosa política de poupança de energia e adopta o objectivo de atingir o mínimo de 20% de melhoria na eficiência do consumo de energia final em 1995. Perto do final da década, o balanço feito pela Comissão sobre os ganhos conseguidos em termos de eficiência, ao nível da Comunidade e dos Estados-Membros [COM(88) 174/I1 Revision final] durante a primeira década de esforço (entre 1973 e 1982) foi bastante positivo, apontando para ganhos ao nível da eficiência no uso da energia de

16

A definição de padrões refere-se a uma área de intervenção das políticas da União Europeia na procura de definir níveis específicos e padronizados de eficiência num conjunto alargado de produtos ou serviços. Trata-se de iniciativas que vieram a concretizar-se em ferramentas como a etiqueta energética dos equipamentos utilizadores de energia.

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Council Regulation (EEC) No 2038/82 of 19 July 1982; 82/604/CEE: Recomendação do Conselho, de 28 de Julho de 1982; COM/82/357 Final; Council Regulation (EEC) No 1972/83 of 11 July 1983; Council Regulation (EEC) No 2126/84 of 23 July 1984; Council Resolution of 15 January 1985; COM/85/29 Final

mais de 20%, o que representava uma média anual de melhoria de quase 2%. Contudo, num documento publicado no ano seguinte [COM(89) 369 final], ficava bem claro que, entre 1982 e 1987, o aumento de eficiência tinha sido apenas de 3% no total (uma média de 0,5% ao ano). Esta alteração de resultados ficou a dever-se, muito particularmente, ao facto do incentivo económico para a eficiência energética ter diminuído, em virtude do mercado global da energia, em meados da década de 80, apresentar uma produção excedentária e energia a preços relativamente baixos (Cohen, 1991: 361,362). Neste contexto, tornou-se claro que seriam necessárias medidas adicionais para que os objectivos estabelecidos na Comunidade para 1995 fossem atingidos.

Por esta altura, registou-se uma alteração importante no discurso passando a eficiência energética a ser valorizada, de forma mais marcada, pelo seu lado ambiental, a par com o lado económico. Tal alteração ficou a dever-se ao progressivo protagonismo da questão dos gases com efeito de estufa, sendo referida [COM(89) 369 final] a necessidade de quantificar os melhoramentos em termos de eficiência também em termos da redução da emissão de gases com efeito de estufa (Cohen, 1991: 362). Aliás, na Comunicação da Comissão é expressa a opinião de que “as medidas para reforçar as melhorias em termos de eficiência energética e da conservação de energia, combinadas com o uso de fontes de energia não fósseis, são as áreas prioritárias para se alcançar melhorias ambientais “ (p. 3), apontando- se mais à frente para o facto de que “durante os anos 70 as discussões sobre política energética foram dominadas por problemas na segurança de aprovisionamento. Agora tornou-se claro que os constrangimentos ambientais poderão tornar-se num parâmetro influente na determinação dos balanços energéticos futuros da comunidade” (p. 6). No âmbito deste novo enfoque ambiental da política energética Comunitária, da reconhecida incapacidade da Comunidade para atingir os objectivos de eficiência energética propostos para 1995 e do progressivo aumento do consumo de electricidade na Comunidade (tendência que se previa crescente), foi proposto pela Comissão e adoptado pelo Conselho (Decisão 89/364) o "Community Action Programme for improving the efficiency of electricity use”. Através deste programa procurou-se promover a redução da procura de energia por via do estímulo a uma maior eficiência dos equipamentos e ao uso, por parte dos consumidores, dos modelos mais eficientes (Cohen, 1991: 359).

Com o início da década de 90 surgiu mais uma proposta [COM/90/365final] da Comissão para o Conselho relativa à promoção da eficiência energética no espaço da Comunidade, proposta essa onde era apresentado o programa SAVE (Specific Actions for Vigorous Energy Efficiency). Este programa, que se subdividia em três áreas distintas de actuação, visava ser o elemento central na política Comunitária na área da eficiência energética, contribuindo para criar um enquadramento comunitário que assegurasse a compatibilidade com a construção de um mercado interno das medidas tomadas pelos diferentes Estados-

Membros, ao mesmo tempo que promovia uma participação e contribuição equitativa de cada membro para os objectivos comuns. Em termos das três áreas de acção definidas no programa não era proposto nada de muito novo mas era visível a procura de aprender com os erros ou ineficiências registadas por medidas tomadas anteriormente, no sentido de procurar construir um contexto que conduzisse a resultados concretos e de acordo com os objectivos propostos em 1986, quando se preconizou uma redução de 20% na melhoria da eficiência de consumo de energia final até 1995. A este nível, o documento sublinhava a necessidade de tornar mais eficaz a componente de regulação, que surgia como a que menos resultados tinha conseguido alcançar, devido à sua pouca ambição, ao seu reduzido número e ao seu carácter não vinculativo (p.11). Neste documento apontava-se para o desenvolvimento de medidas técnicas (estabelecimento de requisitos mínimos de eficiência para os equipamentos e os veículos ou regulamentações para a área dos edifícios), de medidas financeiras e fiscais e medidas relacionadas com o comportamento do consumidor (campanhas de informação, educação e formação para aconselhamento em diferentes contextos).

Ainda no início da década de 90 a Comissão apresenta uma comunicação que procura evidenciar e tirar partido dos benefícios comuns dos objectivos de redução das emissões de gases com efeito de estufa e do uso eficiente da energia [COM(92) 246 final], da qual resulta a Directiva 93/76/CEE. Neste documento os Estados-Membros são instados a reduzir as suas emissões de gases com efeito de estufa através do desenvolvimento de medidas (legislativas, regulamentares, económico/administrativas, de informação/educação ou sob a forma de acordos voluntários) que promovam a eficiência energética, nomeadamente: certificação energética dos edifícios; facturação das despesas de aquecimento, ar condicionado e água quente sanitária com base no consumo real; financiamento por terceiros dos investimentos em eficiência energética no sector público; isolamento térmico dos edifícios novos; inspecção periódica das caldeiras; auditorias energéticas nas empresas com elevado consumo de energia. Por esta altura, entre outros documentos, surge a Directiva 92/75/CEE do Conselho, de 22 de Setembro de 1992 relativa à rotulagem do consumo de energia dos aparelhos domésticos, como resposta à diminuta adopção da Directiva anterior sobre a matéria.

Com a aproximação do final da década a Comissão volta a apresentar uma comunicação intitulada “Eficiência energética na Comunidade Europeia - Para uma Estratégia de Utilização Racional da Energia” [COM (1998) 246 final]. De novo, é possível observar o mesmo tipo de avaliação dos resultados e, principalmente, das lacunas ainda verificadas na área da utilização racional de energia no espaço comunitário. Esta perspectiva é aprovada pelo Conselho a 7 de Dezembro de 1998 (98/C 394/01), sendo proposto o objectivo

indicativo para toda a Comunidade de uma melhoria da intensidade energética de 1% por ano até 2010, para além do que pode ser obtido por outros meios.

Face a este contexto, em Abril de 2000, a Comissão [COM(2000) 247 final] apresenta uma comunicação relativa ao Plano de Acção para melhorar a eficiência energética na Comunidade Europeia que faz eco das recomendações do Conselho e de muitos dos aspectos referidos na comunicação de 1998. Em termos dos mecanismos de acção propostos surgem as medidas que promovam a integração da eficiência energética em políticas e programas comunitários não ligados à energia (política regional e urbana; fiscalidade; investigação e desenvolvimento), a reorientação e o reforçar das medidas que já deram bons resultados (rotulagem; acompanhamento e monitorização, co-geração, etc.) e o desenvolvimento de novas políticas e medidas comuns, como é o caso da contratação pública integrar princípios de eficiência ou a realização de auditorias energéticas. Mas esta foi apenas uma das primeiras intervenções a nível Comunitário.

Em 2002 surge a Directiva 2002/91/CE relativa ao desempenho energético dos edifícios e em 2006 é publicada a Directiva 2006/32/EC relativa à eficiência na utilização final de energia e aos serviços energéticos, que procura estabelecer mecanismos, incentivos e quadros institucionais, financeiros e jurídicos visando promover um objectivo indicativo global de economias de energia de 9% para 2016. Ainda que os objectivos propostos