Kilder til østrogen og syntese

Nas palavras de Bonavides (2012, p. 388, 389), “[...] de todos os direitos fundamentais,78 a igualdade é aquele que mais tem subido de importância no Direito Constitucional de nossos dias, sendo, como não poderia deixar de ser, o direito-chave, o direito guardião do Estado social”. Ainda segundo o autor, “[...] o princípio da igualdade logrou [...] firmar incontrastável superioridade qualitativa, desde que passou a traduzir de certo modo a essência do Estado social, inconcebível sem essa primazia”.

76 _{Desenvolvemos esse argumento em trabalho anterior (CÔRTES, 2010).}

77 _{A OCDE tem desenvolvido pesquisas relacionadas às desigualdades regionais existentes em diversos}

países, tendo promovido em Paris, em 14 de junho de 2011, o workshop “Medindo desenvolvimento regional: temas de países emergentes” (tradução nossa. Título original: Measuring regional

development: issues from emerging countries) (OCDE, 2011a), que contou com a participação do

Brasil. Uma das seções teve o título “Inclusão e igual acesso a serviços de qualidade nas regiões” (tradução nossa. Título original: Inclusion and equal access to quality services in regions). No trabalho apresentado, Schettini e Azzoni (2011) analisaram diferenciais regionais de produtividade industrial no Brasil, no século 21, e identificaram que níveis mais altos de educação entre a população e aumento dos níveis de produto interno bruno (PIB) per capita geram ganhos de eficiência para a indústria.

78

Convém ressaltar, com apoio em Ramos (2005, p. 19), que consideramos direitos fundamentais e direitos humanos como um instituto jurídico único. Para uma exposição do posicionamento da doutrina acerca do uso indistinto desses termos, consultar Moretti (2013, p. 26, 27).

Bonavides observa que “[...] deixou a igualdade de ser a igualdade jurídica do liberalismo para se converter na igualdade material da nova forma de Estado”.

Ao tratar dos direitos sociais, dentre os quais se insere o direito à educação, Bonavides (2012, p. 386, 387) se propõe discutir o caráter absoluto ou relativo desses direitos, apresentando duas correntes:

(i) uma que considera que os direitos sociais são da mesma natureza e do mesmo grau dos demais direitos fundamentais provenientes da herança liberal (os direitos da liberdade) e

(ii) outra, para a qual os direitos sociais compõem uma categoria distinta “inconfundível para efeitos de reconhecimento ou execução pelo Estado”.

Essa segunda corrente subdivide-se em duas posições:

(a) uma que defende a superioridade dos direitos da liberdade sobre os direitos sociais, e

(b) outra que sustenta a prevalência dos direitos sociais sobre os direitos de liberdade, caso em que o primado cabe à igualdade. De acordo com essa segunda posição, a igualdade se converte “no valor mais alto de todo o sistema constitucional, tornando-se o critério magno e imperativo de interpretação da Constituição em matéria de direitos sociais”.

Embora levando em conta o direito pátrio, afiliamo-nos à primeira corrente (para quem os direitos sociais são da mesma natureza e do mesmo grau dos demais direitos fundamentais provenientes da herança liberal), por entendermos que não é possível identificar, na CFB/1988, uma relação de hierarquia entre eles; concordamos que a igualdade de que trata a CFB/1988 exige a concretização da igualdade material a que alude Bonavides.

O tema da igualdade em Estados organizados sob a forma federativa não é nada trivial. O ideal de uniformidade e igualdade no acesso a serviços públicos costuma ser mais facilmente associado a Estados unitários, enquanto os Estados federais são

mais associados à diversidade (BOADWAY; SHAH, 2009, p. 5). Há, todavia, quem sustente (apoiado em classificação baseada nas funções e nos objetivos do federalismo) que a preocupação com a integração e a igualdade de condições de vida seria uma característica do federalismo centrípeto, que difere nesse ponto do federalismo centrífugo, o qual atua em função da autonomia e da diversidade das condições de vida (NOHLEN, 2005, p. 04). Há, ainda, quem defenda que no Estado Social (seja ele unitário, seja federal) há setores da atuação estatal, como é o caso do setor social, que necessitam de um tratamento uniforme em esfera nacional (BERCOVICI, 2002, p. 20, 21).

A compatibilização entre Estado Federal e Estado Social, aqui entendido como Estado produtor de igualdade fática (BONAVIDES, 2012, p. 390), acarreta, portanto, uma série de desafios. Por um lado, há quem argumente que “federalismo significa desigualdade”, na medida em que a manutenção de um sistema federal dependeria de variedade e diversidade (WILDAVSKY, 1988, p. 42).79 Por outro lado, ainda que variações possam ser justificadas em nome da autonomia dos entes federativos ou em nome da experimentação e inovação proporcionadas por arranjos federativos, uma questão se coloca: cidadãos de um mesmo Estado Federal, que têm uma série de direitos garantidos por uma mesma Constituição Federal, não deveriam poder exercê-los nas mesmas condições (ou pelo menos em condições equiparáveis) independentemente do ente federativo no qual residam?

Entendemos que, no caso do Brasil, o ideal de uniformidade e igualdade no acesso e inclusive na fruição de determinados direitos, como é o caso do direito à educação, seja fortemente amparado pelo ordenamento jurídico.

Conforme esclarece Bercovici (2002, p. 20, 21), a unidade de planejamento e direção daí decorrente não implica, necessariamente, centralização, mas

79 _{Tradução livre de Federalism Means Inequality. “A belief in equality, not only of opportunity but of}

outcome, would be hostile to noncentralization, for then there could be no substantial differences among states. Uniformity is antithetical to federalism. […] Were there to be a change in values toward equality of condition, the political culture that undergirds federalism would fall apart. You can have a belief in equality of opportunity to be different, but you cannot have a belief in equality of results to be the same and still have a federal system. […] Tolerance of inequality facilitates the diversity that lies at the heart of federalism. […] It is inequality of result, not merely in income (some states choosing high tax, high services, others the opposite) but also in living system from federalism as a front for a unitary power.” (WILDAVSKY, 1985, p. 43, 47-48).

homogeneização (ou uniformização). Enquanto a centralização é marcada pela “[...] concentração de poderes na esfera federal, debilitando os entes federativos em favor do poder central”, “[...] a homogeneização é baseada na cooperação, pois se trata do processo de redução das desigualdades regionais em favor de uma progressiva igualação das condições sociais de vida em todo o território nacional”, como um “[...] resultado da vontade de todos os membros da Federação” e não como uma imposição da União. Nesse contexto, “[...] a cooperação se faz necessária para que as crescentes necessidades de homogeneização não desemboquem na centralização”. O federalismo cooperativo seria, por conseguinte, o modelo de federalismo adequado ao Estado Social.

Diversos mecanismos podem ser adotados para a promoção da igualdade em matéria de educação básica pública, em Estados Federais. Além de analisarmos a forma como estão repartidas as competências legislativas e materiais para o setor, concentraremos nossa atenção em dois mecanismos específicos: os mecanismos de compensação e de colaboração. Os mecanismos de compensação têm a função de reduzir as desigualdades existentes entre entes federativos em matéria de receita, sendo comum a transferência de recursos entre entes federativos. Nesta tese, estamos interessados em analisar somente os mecanismos de compensação que tenham influência direta no financiamento da educação básica pública. Os mecanismos de colaboração, por sua vez, abrangem apoio técnico e financeiro e dependem da institucionalização de práticas entre entes federativos. Essa institucionalização pode se dar formalmente (por meio do estabelecimento formal de um padrão de práticas), informalmente (por meio de práticas informais consistentes), podendo, também, não existir institucionalização, mas somente práticas erráticas. Ademais, cada setor específico dentro de um Estado Federal pode ter formas diferentes de institucionalização dos mecanismos de colaboração. Compreender a maneira pela qual os mecanismos de colaboração estão delineados no ordenamento jurídico de cada Estado Federal é fundamental para analisar a proteção que recebe o instituto da colaboração entre os diferentes entes federativos. Partimos da premissa de que, quanto mais claramente institucionalizados os mecanismos de colaboração existentes em determinada federação, mais garantias de proteção têm os direitos aos quais esses mecanismos se relacionam.

2 ESTADO FEDERAL BRASILEIRO E IGUALDADE NA

EDUCAÇÃO BÁSICA PÚBLICA

Este capítulo tem o objetivo de apresentar e discutir os contornos normativos específicos do Estado Federal brasileiro em matéria de educação básica pública. Iniciaremos o capítulo prestando informações gerais sobre o Estado Federal brasileiro, que nos servirão de base para uma melhor compreensão da legislação a ser analisada. Em seguida, trataremos do direito à educação básica pública, na CFB/1988, buscando identificar de que igualdade entre os entes federativos, no tocante à educação básica pública, o ordenamento jurídico brasileiro está tratando. Por fim, enfrentaremos o tema do federalismo cooperativo brasileiro na promoção da igualdade entre os seus entes federativos, em matéria de educação básica pública.