Nosso propósito, neste item, é tratar do surgimento do federalismo cooperativo brasileiro. Antes disso, todavia, faremos uma concisa explanação da origem da forma federal de Estado, no Brasil. Passaremos, na sequência, por todas as Constituições Federais brasileiras, com o objetivo específico de apontar a transição que se operou do modelo dualista para o modelo cooperativo de federalismo. Em seguida, concentraremos nossa análise na CFB/1988 e nos novos contornos por ela dados ao federalismo cooperativo brasileiro.
Nas palavras de Ferreira Filho (2011b, p. 84), o ideal federativo no Brasil é “[...] tão antigo quanto a reivindicação de independência”. Em 1822, o Brasil declarou independência de Portugal e tornou-se o Império do Brasil. O autor sustenta que, “[...] já
41 A relação apresentada por Boadway e Shah (2009, p. 5, nota 1) inclui Alemanha, Argentina,
Austrália, Áustria, Bélgica, Bósnia e Herzegovina, Brasil, Canadá, Comoros, Emirados Árabes, Estados Unidos da América, Etiópia, Índia, Malásia, México, Micronésia, Nepal, Nigéria, Paquistão, Rússia, São Cristóvão e Nevis, Suíça e Venezuela, além de África do Sul, Congo, Iraque, Espanha e Sudão, como Estados que recentemente adotaram dispositivos constitucionais com características federais.
na Constituinte de 1823, houve quem postulasse a implantação de uma estrutura federativa, mais condizente com a diversidade de condições regionais e com os menos de comunicação da época, do que a centralização”. Entretanto, a Constituição de 1824 “[...] deu ao Brasil a forma de Estado unitário descentralizado”.
Ainda segundo o mesmo autor, durante todo o Império, o anseio federalista “[...] serviu de arma à oposição”, já que “[...] a bandeira federalista [era] mais fácil de levar do que a da derrubada da monarquia” (FERREIRA FILHO, 2011b, p. 84). Para Bonavides (2004, p. 390, 391), por sua vez, durante o Regime Imperial, o ideal de uma federação, ainda que apoiado por alguns juristas como Rui Barbosa, não era mais do que uma teoria sem efeitos práticos na estrutura unitária do Estado.
O Brasil é um Estado federal desde 1889, mesmo momento em que deixou de ser um Regime Imperial e passou a ser uma República. Por meio do Decreto n. 1, de 15 de novembro de 1889, pôs-se fim à monarquia e o Império do Brasil deu lugar à República Federativa do Brasil. De acordo com Bonavides (2012, p. 374), tratou-se de um golpe de estado desferido por militares insatisfeitos com o sistema centralizador da organização imperial. Assim, conforme antecipado no Capítulo 1, o surgimento da forma federal de Estado no Brasil aconteceu a partir de um Estado unitário para a descentralização (HORTA, 1969, p. 8; SOUZA, 2005b, p. 78), em um processo de formação de Estados federais a que se denomina federalismo por segregação (ALMEIDA, 2007, p. 66; FERREIRA FILHO, 2011b, p. 82) ou por desagregação (ZIMMERMANN, 2002, p. 322, 2005, p. 55).
Ao tratar do constitucionalismo da Primeira República, Bonavides (2012, p. 377) frisa que o Brasil entrava em uma época constitucional em que, pela primeira vez, as instituições básicas do poder se conciliavam com a tradição hispânica no continente, “[...] sobretudo com o modelo daquelas federações que, a exemplo da Argentina e do México, se haviam embebido na inspiração tutelar do constitucionalismo norte- americano”.
Todas as Constituições Federativas brasileiras, desde a primeira, em 1891 (§ 4º do art. 90 da CFB/1891), estabeleceram, como uma das limitações materiais expressas ao poder de reforma, que não podem ser objeto de deliberação no Congresso Nacional
projetos tendentes a abolir a forma federativa do Estado brasileiro (§ 4º art. 60 da CFB/1988), uma cláusula pétrea, mesmo durante períodos conturbados e ditatoriais. Essa forma de Estado tem, por conseguinte, uma sólida posição no constitucionalismo pátrio desde a sua adoção, no final do século XIX.42
Segundo Ferreira Filho (2011a, pp. 111-112, nota 32; 2011c, p. 131), “[...] até ontem desconheciam-se propostas de supressão da Federação”, havendo hoje pessoas que o fazem, “[...] invocando principalmente o custo de manutenção das máquinas governamentais e administrativas estaduais, e mesmo municipais”. No que se refere à locução “[...] tendente a abolir”, o autor esclarece que, ao aferir se uma proposta colide com a proibição, o intérprete deve estar atento a propostas que, sem abolir o princípio, possam “[...] aproximativamente fazê-lo, por exemplo, esvaziando-o”.
A Constituição de 1891 institucionalizou a federação, seguindo o modelo dualista de federalismo (BERCOVICI, 2002, p. 18; FERREIRA FILHO, 2011b, p. 85; HORTA, 1969, p. 8). Na análise de Ferreira Filho (2011b, p. 85), esse modelo “[...] era mal adaptado à profunda diversidade de condições entre as regiões do País”, consequentemente, entre os Estados-membros, já que muitos deles não teriam condições econômicas para atender de forma adequada às tarefas que lhes incumbiam. Dessa forma, o modelo dualista de federalismo teria dado causa a um maior empobrecimento dos Estados-membros e ao “[...] alargamento do fosso entre regiões ricas e regiões pobres,” além de destoar da mentalidade prevalente no país que “[...] tende a tudo esperar da Capital”. Nesse cenário, os Estados-membros teriam lutado pelo aumento das atividades da União, pelo alargamento da sua esfera de competências, o que, segundo o autor, é paradoxal em um sistema federal.
Tomando como válido o argumento de que o modelo dualista de federalismo era mal adaptado à profunda diversidade de condições entre as regiões do país, é possível associar a adoção do federalismo cooperativo no Brasil ao objetivo de reduzir o fosso entre regiões ricas e pobres.
42 Para uma análise histórica do constitucionalismo brasileiro, consultar Bonavides (2012, p. 373-404) e
O federalismo cooperativo foi introduzido no Brasil com a Constituição de 1934,43 segunda Constituição republicana brasileira, em substituição ao federalismo dualista (BERCOVICI, 2002, p. 19; FERREIRA FILHO, 2011b, p. 85). Nesse processo, a União passou a assumir posição e influência preponderantes no tratamento de questões de interesse geral, tendo sido diminuído o papel dos Estados-Membros, o que se acentuou com o Estado Novo (Constituição de 1937) (FERREIRA FILHO, 2011b, p. 85). Na avaliação de Zimmermann (2005, p. 57), a forma de federalismo adotada no Brasil pós-revolucionário da década de 1930 foi alvo de diversas deturpações, “[...] que por vezes praticamente aniquilaram o próprio espírito federativo, conduzindo-nos de tal maneira à centralização excessiva e às inúmeras crises político-institucionais subsequentes”.
Vimos, no item 1.1 do Capítulo 1, que o surgimento do federalismo cooperativo em nível mundial está associado à visão intervencionista do Estado, característica do Estado Social. Nesse sentido, a mesma Constituição (de 1934) que introduziu o federalismo cooperativo no Brasil inaugurou igualmente, no país, o constitucionalismo do Estado Social44, por inserir no direito constitucional vigente uma corrente de princípios, até então ignorados, que ressaltavam o aspecto social dos direitos fundamentais da pessoa humana (BONAVIDES, 2012, p. 378), e por estabelecer uma maior intervenção e regulação das relações sociais por parte do Estado (ZIMMERMANN, 2002, p. 153), verificando-se uma “[...] concepção reabilitadora e legitimante do papel do Estado com referência à democracia, à liberdade e à igualdade” (BONAVIDES, 2012, p. 380).
O federalismo cooperativo consolidou-se, no Brasil, com a Constituição de 1946, com grande ênfase na redução dos desequilíbrios regionais (BERCOVICI, 2002,
43 Art. 9º - É facultado à União e aos Estados celebrar acordos para a melhor coordenação e
desenvolvimento dos respectivos serviços, e, especialmente, para a uniformização de leis, regras ou práticas, arrecadação de impostos, prevenção e repressão da criminalidade e permuta de informações.
44 Bercovici (2003) propõe a distinção entre duas concepções de Estado Social – a de sentido amplo
(que se relaciona ao Estado intervencionista) e a de sentido estrito (ligada ao Estado de Bem-estar, caracterizado por um amplo sistema de assistência e seguridade social) – e associa o Estado brasileiro ao Estado Social em sentido amplo, admitindo o sentido estrito como uma concepção em construção. Para Bonavides (2012, p. 380), o Estado Social tem permanecido uma simples utopia na maior parte dos seus postulados constitucionais, o que não lhe retira, porém, a sua importância na modernização das instituições.
p. 19; 2004, p. 39-40; 2008, p. 890) e com o reforço da tendência centralizadora de fortalecimento da União. Essa tendência estava relacionada à preocupação desenvolvimentista expressa nas tentativas de planejamento, nas iniciativas destinadas a reduzir as desigualdades regionais, a exemplo da SUDENE, e nos grandes investimentos estatais, especialmente na indústria de base (FERREIRA FILHO, 2011b, p. 85).
A Constituição de 1946 fez, pela primeira vez, referência a um regime de cooperação45 para a execução do plano de defesa contra os efeitos da seca do Nordeste. Esse regime se estabeleceria entre os Estados-membros compreendidos na área da seca e envolvia a aplicação de um percentual de sua renda tributária na construção de açudes.
Durante a ditadura militar brasileira, entre 1964 a 1985, verificava-se uma forte centralização no oferecimento de serviços sociais em nível da União. Apesar de o Estado brasileiro ser formalmente uma federação, pode-se afirmar que na prática a centralização existente era muito grande (BERCOVICI, 2002, p. 19; FERREIRA FILHO, 2011b, p. 86). Além disso, a existência de Senadores Biônicos, eleitos indiretamente por um Colégio Eleitoral, afetava um dos pressupostos existenciais dos Estados federais indicados no Capítulo 1, qual seja a representação dos Estados- membros na União.
Devido a razões históricas, portanto, a centralização no Brasil tende a ser associada a regimes não democráticos (ARRETCHE, 2002, p. 28). Esse tipo de associação, todavia, não se restringe ao Brasil (ZIMMERMANN, 2005, p. 157), também se fazendo presente, por exemplo, no México (GUTIÉRREZ GONZÁLEZ, 2005, p. 211).
45 Art. 198 - Na execução do plano de defesa contra os efeitos da denominada seca do Nordeste, a
União dependerá, anualmente, com as obras e os serviços de assistência econômica e social, quantia nunca inferior a três por cento da sua renda tributária.
§ 2 º - Os Estados compreendidos na área da seca deverão aplicar três por cento da sua renda tributária na construção de açudes, pelo regime de cooperação, e noutros serviços necessários à assistência das suas populações. (grifo nosso).
Muito embora a CFB/1946 fizesse referência a um regime de cooperação, não determinava que uma lei complementar devesse estabelecer as normas de cooperação intergovernamental.
Foi a Constituição de 1988 que restaurou o federalismo brasileiro, conferindo maior autonomia aos Estados-membros e tentando, com isso, um reequilíbrio federativo (BERCOVICI, 2002, p. 19, 20; FERREIRA FILHO, 2011b, p. 86).
Além disso, a CFB/1988 determinou que uma lei complementar deveria fixar as normas de cooperação intergovernamental para a execução das atividades de competência comum da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios, como é o caso da educação, tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional (art. 23, V, da CFB/1988).46 Em
2006, com as alterações promovidas pela EC n. 53/2006, o parágrafo único do art. 23 passou a fazer referência à necessidade de leis complementares (no plural) para a fixação dessas normas. O termo regime de colaboração foi usado pela primeira vez na legislação brasileira.
Com a redemocratização, o Brasil tornou-se um país bastante descentralizado,
sobretudo financeiramente, fato que provocou inúmeras mudanças nas relações intergovernamentais e no poder relativo dos governos e das sociedades locais (SOUZA, 2002, p. 431, 436). A CFB/1988 incorporou os Municípios como parte da federação, assim como os Estados-membros, refletindo a tradição de autonomia municipal e pouco controle estatal em assuntos municipais (SOUZA, 2005b, p. 83, 84).
Souza (2002, p. 431) argumenta que, em contextos de altas desigualdades inter e intrarregionais, os resultados da descentralização são contraditórios. Se, por um lado, “[...] a descentralização promove incentivos para que o governo federal negocie com os governos subnacionais a decisão e a implementação de políticas públicas” e “[...] incentiva maior participação dos governos locais na provisão de serviços sociais e na adoção de políticas participativas, tornando complexas as relações entre os diferentes níveis de governo e entre estes e segmentos da sociedade local”, por outro lado, “[...] a experiência brasileira de descentralização com desigualdade desnuda os
46 Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...] V -
proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência. [...] Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
constrangimentos e as limitações da descentralização em países historicamente marcados por heterogeneidades regionais e sociais”.
Em acréscimo, na avaliação de Ferreira Filho (2011a, p. 159), “[...] a hegemonia da União é tão centralizada que desfigura a federação brasileira”. Ainda segundo o mesmo autor, “[...] atualmente, sob a Lei Magna de 1988, raro é o Estado que não esteja subjugado ao Poder central. Assim, a federação se torna fictícia, impera o centralismo, renovando-se os defeitos que, sob a Lei Magna de 1824, fizeram vicejar a reivindicação federalista”. Essa parece ser uma avaliação relativa à centralização política, que em nada contradiz a avaliação anterior a propósito da descentralização financeira. O que se nota é que, embora os Municípios tenham novos contornos a CFB/1988, com autonomia federativa e todas as capacidades a ela correlatas, conforme antecipado no item 2.1, ainda se faz sentir a predominância da União.
Esta breve contextualização histórica nos permite concluir que, a despeito de o federalismo cooperativo ter surgido, no Brasil, com a CFB/1934, seus contornos normativos específicos variaram de forma apreciável no decorrer da história constitucional do país desde então. O Brasil passou por períodos não democráticos, nos quais experimentou grande centralização, tendo, com a redemocratização, adotado um novo desenho constitucional sinalizando para uma maior descentralização, que, todavia, não impede a hegemonia política da União. Essas são conclusões importantes, as quais nos auxiliarão na utilização dos critérios de análise selecionados para atingirmos nosso objetivo nesta pesquisa, a serem explorados no item seguinte.