O art. 22 da CFB/1988, que enuncia o campo das competências legislativas privativas da União, estabelece, em seu inc. XXIV, que compete à União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional.152 Almeida (2007, p. 87) entende que a inclusão
desse inciso entre as competências do art. 22 representa uma inadequação técnica da CFB/1988. A autora sustenta seu entendimento no fato de que, conforme antecipado no item 1.1 do Capítulo 1, na repartição horizontal de competências, determinadas matérias são reservadas pela Constituição Federal a diferentes entes federativos, sendo chamadas de competências reservadas, exclusivas ou privativas. Em regra, o exercício dessas competências deve ser “[...] conferido em plenitude à respectiva esfera de poder”, que “[...] fica autorizada a normatizar todos os aspectos, gerais e específicos, das matérias submetidas à sua competência”. Na perspectiva de Almeida, a competência da União para a edição de normas gerais (diretrizes e bases) em matéria de educação nacional deveria “[...] ter figurado entre as matérias objeto da competência legislativa concorrente”, no art. 24, dedicado à competência legislativa concorrente da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios, a ser examinado em seguida. A autora ressalta que a apontada inadequação técnica não é isenta de consequências práticas, “[...] podendo levar [...] a interpretação errônea da Constituição, em detrimento da competência legislativa dos Estados”. Mais adiante, neste item, manifestaremos nossa discordância acerca desse entendimento.
Ainda quanto às competências legislativas privativas da União, Almeida (2007, p. 82) enfatiza que “[...] numerosas disposições constitucionais carecem de leis integradoras de sua eficácia, sendo muitas de tais leis, pela natureza dos temas versados, indubitavelmente de competência da União”. Esse é caso, por exemplo, das leis complementares que fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados- membros, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional, a que alude o parágrafo único do art. 23 da CFB/1988. Outro caso o qual não está elencado no art. 22, mas que também é
151 Conforme ressaltamos acima, para maior detalhamento e análise sistematizada da matéria, verificar o
Apêndice A - Repartição de competências legislativas na área da educação na CFB/1988.
152 Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: XXIV - diretrizes e bases da educação
de competência legislativa privativa da União, é a competência para editar a lei que fixa o plano nacional de educação, de que trata o art. 214 da CFB/1988,153 com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração. Embora não esteja prevista no art. 22, é de competência legislativa privativa da União que, para ser exercida de modo compatível com a necessidade de autonomia dos entes federativos, depende da participação desses entes na elaboração dos planos nacionais. Nesse sentido, Almeida (2007, p. 146) propõe que se torne obrigatória a audiência dos Estados- membros e dos organismos regionais ou municipais interessados na elaboração desses planos. Mencionamos, ainda, a lei federal para a fixação do piso salarial nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal, focalizada pelo inc. VIII do art. 206 da CFB/1988.154
Conforme antecipado no item acima, os Municípios têm competências legislativas privativas (não enumeradas ou implícitas) (art. 30, I) e concorrentes (art. 30, II)155, enquanto os Estados-membros têm o seu campo de competências privativas determinado por exclusão. Assim, o art. 25, § 1º da CFB/1988 estabelece, como competências remanescentes ou residuais, que compete aos Estados-membros tudo aquilo que não lhes for vedado pela Constituição Federal. Dado o vasto rol de competências legislativas privativas da União e dos Municípios e todas as limitações constantes da Constituição Federal, o espaço de competência legislativa privativa dos Estados-membros acaba sendo bastante reduzido.
Apresentadas as competências legislativas privativas, passemos às competências legislativas concorrentes. O art. 24 enumera as matérias sobre as quais compete à União, aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios legislar concorrentemente, entre as quais estão a educação e a proteção à infância e à
153 Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de
articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009).
154 Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: VIII - piso salarial profissional
nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
155 Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a
juventude.156 Muito embora o art. 24 não tenha feito referência expressa aos
Municípios, acompanhamos, assim como faz Bercovici (2002, p. 22), a interpretação de Almeida (2007, p. 138-141, 145), no sentido de que os Municípios também participam da repartição das competências concorrentes estabelecidas no art. 24 como titulares dos poderes elencados, e que a falta de menção aos Municípios no caput do art. 24 é fruto de uma sistematização deficiente da CFB/1988. De fato, como sustenta a autora, a titularidade dos Municípios, nesse caso, é garantida pelo inciso II do art. 30 da CFB/1988 no exercício da sua competência suplementar, mas somente em assuntos que digam respeito ao interesse local. Nesse contexto, caberia aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios a competência de complementar as normas gerais estabelecidas pela União (art. 24, § 2º, CFB/1988), podendo, na falta de leis federais, editar normas gerais desde que para atender suas peculiaridades. A superveniência de normas gerais editadas pela autoridade competente, no entanto, suspenderia a eficácia da lei estadual naquilo que lhe fosse contrária (art. 24, §§ 3º e 4º, CFB/1988). Quanto ao Distrito Federal, convém lembrar o que explicitamos no item 2.1 deste Capítulo, no sentido de que tem uma natureza mista de Estado-Membro e Município, pelo que seu rol de competências legislativas é composto das áreas de competência dessas duas entidades estatais e os tributos atribuídos a esses entes pela CFB/1988 cabem ao Distrito Federal, em seu território. Em matéria de competência complementar, os Estados- membros, Distrito Federal e Municípios podem baixar normas complementares aos seus sistemas de ensino.
Conforme antecipado no item 1.1 do Capítulo 1, a competência concorrente ou comum, resultado da repartição vertical de competências, subdivide-se em duas espécies: a cumulativa e a não cumulativa. A competência concorrente na CFB/1988, enumerada no art. 24, é da espécie não cumulativa (ALMEIDA, 2007, p. 124; FERREIRA FILHO, 2011a, p. 184, 185), apresentando dois níveis: um das normas gerais, que é de competência privativa da União, e outro das normas particulares de complementação ou suplementação, que é da competência dos Estados-membros, do
156 Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: IX -
educação, cultura, ensino e desporto; XV - proteção à infância e à juventude; § 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
Distrito Federal e dos Municípios. Contudo, caso a União deixe de editar as normas gerais, os Estados-membros podem exercer sua competência supletiva para a fixação de normas gerais, desde que para atender a suas peculiaridades,157 sendo importante esclarecer que essas normas gerais somente prevalecerão no âmbito do Estado-membro que as editar (ALMEIDA, 2007, p. 137, 138). Convém ressaltar, ainda, que as normas particulares não podem ser contrárias às normas gerais, sob pena de inconstitucionalidade, e que a superveniência da norma geral editada pelo poder originariamente competente suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário, segundo preceitua o § 4º do art. 24.158
Dessa forma, ainda que a União tenha competência legislativa privativa para estabelecer as diretrizes e bases da educação nacional, o direito à educação não é objeto de repartição horizontal de competências legislativas na CFB/1988, mas de repartição vertical, nos termos do art. 24 da CFB/1988, porque compete à União, aos Estados- membros, ao Distrito Federal e aos Municípios legislar concorrentemente sobre educação, cultura, ensino e desporto (inc. IX do art. 24). Dessa maneira, retomamos, aqui, o argumento de Almeida (2007, p. 87), para, discordando dela, sustentar que a inclusão do inc. XXIV no art. 22, que a autora entende como uma inadequação técnica, não parece ser fruto de um equívoco do Constituinte, mas talvez sinalize a sua intenção de reforçar o dever da União de estabelecer as diretrizes e bases da educação nacional. Nossa discordância se baseia em dois pontos. O primeiro diz respeito ao fato de que, de acordo com o art. 24, inc. IX da CFB/1988, a União já tem competência para editar normas gerais (concebidas como diretrizes e bases) em matéria de educação, por força da própria competência concorrente, conforme o § 1º do art. 24,159 não cabendo falar que essa competência deveria ter figurado entre as matérias objeto de competência legislativa concorrente, quando ela já figura. O segundo concerne à associação das
157 Nas hipóteses de competência concorrente, a legislação estadual também pode ter caráter supletivo,
mas é basicamente complementar. A regra é que os Estados-membros façam o detalhamento das normas gerais da União. Para fixarem normas específicas, devem partir das normas gerais. Na falta de normas gerais, os Estados-membros não terão o que detalhar e, por isso, ficariam inertes se não lhes fosse dado estabelecer a base geral, os princípios que são o pressuposto de sua ação normativa. Para evitar esse problema é que a Constituição, nesse caso, lhes dá competência plena: fixarão as normas gerais e, a partir delas, as normas específicas em atenção às peculiaridades.
158 Desse modo, caso a lei federal seja revogada, a lei estadual volta a incidir.
159 § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas
competências elencadas no art. 24 à espécie de competências concorrentes não cumulativas, o que, segundo Ferreira Filho (2011a, p. 184, 185), implica a competência privativa da União para a edição de normas gerais. Nesse sentido, não haveria que se falar em inadequação técnica em relação à inclusão do inc. XXIV no art. 22.
Uma questão delicada que se coloca em matéria de competências legislativas concorrentes é sobre a conceituação de normas gerais.160 Considerando-se a dificuldade
de se estabelecer critérios objetivos nesse sentido, o risco que se corre é que a União exercite sua competência privativa de editar normas gerais de forma ampliada, deixando pouca margem para o exercício da competência complementar ou suplementar, por parte dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios. Nessa mesma linha, ao analisar as competências legislativas concorrentes em termos gerais, Almeida (2007, p. 29, 144) pontua a centralização normativa na União que, mesmo que se dê somente no campo restrito das normas gerais, é de difícil controle justamente pela dificuldade de delinear o conceito desse tipo de normas. A autora observa que, na atualidade, a maior preocupação dos que advogam a causa federalista está em encontrar um equilíbrio satisfatório entre União e Estados-membros.
Na avaliação de Ranieri (2009b), apesar da pouca margem de ação legislativa deixada aos Estados-membros pela Constituição Federal, entre ambiguidades, avanços e retrocessos, a garantia dos meios de acesso e permanência na escola tem sido ampliada. A análise dos dispositivos acima revela o risco de que a União exerça sua competência para a edição de normas gerais do modo ampliado, reduzindo a margem legislativa dos demais entes federativos em matéria de educação. Por outro lado, a Constituição prevê três importantes matérias em relação às quais a União tem o dever de legislar, quais sejam: a fixação, por lei complementar, de normas para a cooperação entre a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional; a edição de lei que fixe o plano nacional de educação; e a edição de lei que fixe o piso salarial nacional
160 Para conhecer as tentativas de definição do conceito por parte de diversos autores, consultar Almeida
(2007, 128-133). A autora conclui seu levantamento, afirmando que existem, na doutrina, “[...] numerosos elementos que podem auxiliar o intérprete na tormentosa tarefa da identificação das normas gerais”, mas que “não vemos como evitar uma certa dose de subjetivismo na identificação das normas gerais, o que sempre acabará suscitando conflitos de competência”.
para os profissionais da educação escolar pública. Como sustentamos no item 2.3, esses são três importantes mecanismos de promoção da igualdade entre os entes federativos em relação à temática da educação.